Фантомные преимущества и презумпция виновности: изменения ФП ИВП с новым классом H проходят общественное обсуждение

06 мая 2025, 06:27

Предложенные разработчиками НПА подходы к введению нового класса H воздушного пространства РФ усложняют порядок ИВП для беспилотной авиации, увеличивают риски для безопасности полетов и вводят априорную виновность внешнего пилота за любые события в полете.

Минтранс России представил проект постановления Правительства Российской Федерации, направленный на установление нового класса H воздушного пространства РФ для беспилотных воздушных судов (БВС).

Проект НПА о внесении изменений в Федеральные правила использования воздушного пространства (ФП ИВП) размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов со сроком окончания его общественного обсуждения 8 мая 2025 г.

КЛАСС "Н"

О том, где устанавливается новый Н-класс воздушного пространства, говорится в пункте 64 проектируемого текста ФП ИВП.

Классом Н предлагается считать воздушное пространство на высоте до 150 м от земной или водной поверхности, где не устанавливается класс С, а также в воздушном пространстве, выделенном для маршрутов полетов для БВС.

Класс Н не может быть установлен в воздушном пространстве приграничной полосы, а также в воздушном пространстве за пределами территории Российской Федерации.

То есть, часть воздушного пространства класса G на высоте до 150 м предлагается переименовать в класс H с новыми правилами.

Ранее мы приводили статистику использования высот беспилотниками в целях картографии, показывающую малый процент использования слоя от 0 до 200 м.

ОГРАНИЧЕНИЯ

Что касается новых свобод и упрощения процедур для полетов БВС в классе Н, то их в проекте НПА не усматривается.

Более того, предлагаемая конструкция ведет к ограничению существующих возможностей применения беспилотных авиационных систем (БАС).

Согласно предлагаемому подпункту "г" пункта 10, в новом классе разрешаются полеты:

полеты пилотируемых ВС (ПВС) по правилам визуальных полетов. Эшелонирование ПВС не производится. Наличие постоянной двухсторонней радиосвязи с органом обслуживания воздушного движения (управления полетами) не требуется. Для всех полетов действует ограничение по скорости, составляющее не более 450 км/ч. При выполнении всех полетов ПВС наличие разрешения на использование воздушного пространства не требуется;
полеты БВС в случаях и на условиях, установленных подпунктом "б" пункта 52(2) и пунктом 52(3) ФП ИВП.

Таким образом, получается, что выполнять полеты на высотах до 150 м разрешено только агро-БВС любой массы при авиационно-химических работах на высотах менее 30 м от земной или водной поверхности и БВС с массой 30 кг и менее при визуальных полетах.

Для всех остальных БВС любой массы, выполняющих полет в любых целях за пределами визуальной видимости, полет в новом классе H на высоте до 150 м, по смыслу нового подпункта 10 "г" будет закрыт в принципе.

Такое ограничение повлечет огромные издержки и финансовые потери для тех отраслей, в которые беспилотники уже интегрированы в качестве неотъемлемого инструмента получения цифровых геоданных.

На долгую паузу встанет и развитие перспективной аэрологистики, если возникающие ограничения состоятся.

Правовой неопределенности добавляет предлагаемая формулировка пункта 116, согласно которой разрешительный порядок полетов в классе H устанавливается для БВС, выполняющих полет по маршрутам полетов БВС.

Казалось бы, из смысла пункта 116 теперь следует, что для БВС, летающих не по маршрутам для БВС, будет действовать уведомительный порядок. Однако, вышеназванная статья 10 говорит об ином.

По сути, классом Н назвали те "куски" воздушного пространства, в которых уже давно летают определенные БВС при определенных условиях, при соблюдении которых от их эксплуатантов не требуется получения разрешения на полеты БВС и закрытия этого воздушного пространства для других его пользователей.

Хотя целью установления нового класса воздушного пространства, согласно перечню поручений Президента РФ от 19.03.2025 № Пр-589, было применение в нем упрощенного порядка использования воздушного пространства для выполнения полетов БВС.

Установленная абзацем 2 пункта 52 возможность выполнения полетов БВС без получения разрешения при наличии технической возможности БАС вести постоянную двухстороннюю радиосвязь с органом обслуживания воздушного движения (управления полетами) на деле не реализуема ввиду отсутствия процедур регистрации и размещения радиостанции авиационного диапазона на борту БВС или у внешнего экипажа.

Об особенностях ведения такой радиосвязи мы сообщали в отчете №1 по итогам практического эксперимента по организации связи, проведенного в июне 2024 г.

МАРШРУТЫ ПОЛЕТОВ

Еще одной "новацией" ФП ИВП, согласно предлагаемому пункту 16(1), становится выделение для БВС в классе G маршрутов полетов, пространство которых выше 150 м классифицируется как класс Н при использовании таких маршрутов беспилотниками.

Однако, изначально само понятие "маршрут полета" относится к любому воздушному судну, выполняющему полет, независимо от способа управления.

Фактически же за конструкцией, названной "маршрут полета БВС", кроется все та же процедура подачи плана полета и получения разрешения на использование воздушного пространства.

Авторы класса H не требуют от беспилотных и пилотируемых ВС оснащения средствами АЗН-В, интегрированными с автопилотом для реализации функции автоматического предотвращения столкновений, допуская полеты БВС по маршрутам всего лишь при оснащении бортовыми огнями предотвращения столкновений (проблесковыми маяками), аэронавигационными огнями, обеспечивающими световое излучение для идентификации такого воздушного судна, оборудованием навигации, обеспечивающим выполнение полета БВС в соответствии с его эксплуатационной документацией, оборудованием линий управления БАС и контроля БАС.

Примечательно, что предлагаемым пунктом 16(3) разрешается пересечение маршрутов полетов для БВС пилотируемым воздушным судам, выполняющим полет по правилам визуальных полетов.

Очевидно, разработчики НПА не учли то обстоятельство, что при полетах пилотируемых ВС по правилам визуальных полетов практически невозможно своевременно визуально определить БВС в воздухе и предпринять маневр по уклонению.

НЕ РОДИСЬ ПИЛОТОМ

В качестве компенсации возросшего риска для безопасности полетов авторы изменений в ФП ИВП предлагают ввести презумпцию виновности внешнего пилота, на которого дополнением к пункту 127 возлагается вся ответственность за предотвращение столкновений с воздушными судами и другими материальными объектами в воздухе, столкновений с препятствиями при выполнении полетов БВС в воздушном пространстве класса Н.

Перефразируя строки известного БАСнописца И.А. Крылова, авторы как бы говорят: "Ты виноват лишь тем, что внешним стал пилотом"!

Впрочем, видимо для баланса такой жесткой нормы разработчики поправок в ФП ИВП сохранили и прежнюю формулу ответственности пилота пилотируемого ВС.

Остается только ждать, как в будущем правоприменители, включая контрольно-надзорные органы, интерпретируют возложение на разные стороны ответственности за предотвращение столкновений в одном классе воздушного пространства.

РИСКИ

Эксперты Ассоциации "АЭРОНЕКСТ" считают, что предлагаемые в ФП ИВП изменения не улучшают условий для авиационной деятельности с применением БАС, но существенно увеличивают риски для безопасности полетов, перекладывая задачу по оценке рисков и ответственность на пользователей воздушного пространства.

Статьей 24.1 Воздушного кодекса РФ установлено, что в целях удовлетворения потребностей разнообразных участников авиационного сообщества, реализующих принципы управления безопасностью полетов, обеспечение безопасности полетов гражданских воздушных судов в Российской Федерации реализуется государственной системой управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации.

Статьей 2.29 "Управление безопасностью" Приложения 11 к Конвенции о международной гражданской авиации "Обслуживание воздушного движения" устанавливается, что любое значительное, связанное с безопасностью полетов, изменение в системе управления воздушным движением, включая внедрение сокращенного минимума эшелонирования или нового правила, осуществляется только после того, как оценка безопасности полетов продемонстрирует обеспечение приемлемого уровня безопасности полетов и проведены консультации с пользователями. В соответствующих случаях ответственный полномочный орган обеспечивает наличие надлежащей возможности контроля результатов внедрения с целью проверки последующего выдерживания установленного уровня безопасности полетов.

В Приложении 19 к Конвенции о международной гражданской авиации "Управление безопасностью полетов" содержатся положения, касающиеся управления безопасностью полетов, применимые к поставщикам ОВД.

Дополнительный инструктивный материал содержится в Руководстве по управлению безопасностью полетов (РУБП) (Doc 9859), а соответствующие правила – в PANS-ATM (Doc 4444).

В соответствии с положениями документа ИКАО "Doc 9859. Руководство по управлению безопасностью полетов" (п. 9.4.1) поставщики обслуживания должны обеспечить управление своими факторами риска для безопасности полетов.

Этот процесс известен, как управление факторами риска для безопасности полетов, что включает выявление опасных факторов, оценку факторов риска для безопасности полетов и осуществление мер по их уменьшению.

В соответствии с положениями документа ИКАО "Doc 4444. Правила аэронавигационного обслуживания. Организация воздушного движения":

"2.6.1.1 Оценка безопасности полетов проводится в связи с предложениями в отношении существенной реорганизации воздушного пространства…

2.6.1.2 Изменения внедряются только в том случае, когда результаты оценки свидетельствуют об обеспечении приемлемого уровня безопасности полетов.

п. 2.6.2 с) При оценке безопасности полетов учитываются все факторы, которые считаются важными с точки зрения безопасности полетов, включая, в том числе, сложность воздушного пространства, структуру маршрутов ОВД и классификацию воздушного пространства.".

Инструктивный материал ИКАО по безопасной интеграции БВС в аэронавигационную систему государства содержится в документе "Doc 10019. Руководство по дистанционно пилотируемым авиационным системам (ДПАС)", в соответствии с положениями которого:

"14.2.3: Полеты ДПАС должны осуществляться на основе требований, действующих в воздушном пространстве. К числу этих требований относятся, но не ограничиваются ими, требования к обеспечению связи, навигации и наблюдения, эшелонированию относительно других воздушных судов и расстоянию до облаков.

14.2.3.1 Контролируемое воздушное пространство. Для интеграции дистанционно пилотируемого воздушного судна (далее – ДПВС) в несегрегированное воздушное пространство должна быть обеспечена возможность соблюдения ДПВС существующих процедур ОрВД. В том случае, когда обеспечить полное соблюдение не представляется возможным, авиационные полномочные органы и/или поставщик аэронавигационного обслуживания, по согласованию с эксплуатантом ДПАС и представителями других групп пользователей воздушного пространства, должны рассмотреть вопрос о новых процедурах ОрВД. Для сведения к минимуму количества сбоев в работе системы ОрВД любые новые процедуры ОрВД должны быть в максимально возможной степени согласованы с процедурами, используемыми воздушными судами с пилотом на борту.

14.2.3.2 Неконтролируемое воздушное пространство. Для интеграции ДПВС в несегрегированное неконтролируемое воздушное пространство ДПВС должно иметь возможности для взаимодействия с другими пользователями воздушного пространства, не оказывая при этом влияния на безопасность и эффективность выполняемых полетов.".

Реализация предусмотренных положениями Воздушного кодекса международных обязательств Российской Федерации, в части функционирования системы управления безопасностью полетов, на внутригосударственном уровне осуществляется, в том числе по направлению аэронавигационного обслуживания, необходимостью выполнения требований:

Постановления Правительства Российской Федерации от 12.04.2022 № 642 "Правила разработки и применения систем управления безопасностью полетов воздушных судов, а также сбора и анализа данных о факторах опасности и риска, создающих угрозу безопасности полетов гражданских воздушных судов, хранения этих данных и обмена ими в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации…";

пункта 134 ФП ИВП, на основании которого, организация воздушного движения осуществляется в соответствии с требованиями ФАП-293, главой 12 которых установлено, что система управления безопасностью полетов при обслуживании воздушного движения должна предусматривать оценку безопасности полетов в связи с планируемой реорганизацией воздушного пространства, внедрением новых систем оборудования или средств и в связи с введением новых или измененных правил обслуживания воздушного движения.

Учитывая изложенное, предложения по внесению изменений и дополнений в ФП ИВП, затрагивающие классификацию воздушного пространства, являются существенной реорганизацией воздушного пространства, что в свою очередь устанавливает обязательную необходимость осуществления процедуры оценки рисков безопасности полетов при удовлетворении потребностей разнообразных участников авиационного сообщества, при этом изменения должны внедряться только в том случае, если результаты оценки свидетельствуют об обеспечении приемлемого уровня безопасности полетов.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным поручить профильному НИИ осуществить анализ данных о факторах опасности и связанных с ними рисках, создающих угрозу безопасности полетов воздушным судам всех видов авиации, и только в случае обоснования приемлемости рисков безопасности полетов продолжить согласование проекта изменений нормативных правовых требований ФП ИВП, связанных с классификацией воздушного пространства Российской Федерации на основании подготовленных научно-обоснованных предложений.

Ваши предложения по проекту изменений в ФП ИВП можно оставить на портале оценки регулирующего воздействия до 8 мая включительно.