Конкурентный и технологический скачок Российской Федерации в области создания и применения беспилотных авиационных систем возможен только путем серьезной реформы консервативных подходов к регулированию авиационной деятельности

Данный материал подготовлен в целях комплексного рассмотрения отдельных предложений в план мероприятий ("дорожная карта") реализации механизма управления системными изменениями нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности "Трансформация делового климата"

В тексте приводится экспертный анализ основных сдерживающих факторов и необходимых нормативных условий, ключевым образом определяющих возможности динамичного развития конкурентоспособной отрасли беспилотной авиации в Российской Федерации.

1. ВВЕДЕНИЕ

2. КЛАССИФИКАЦИЯ БАС

3. ИНТЕГРАЦИЯ

4. РАЗРАБОТКА И ИЗГОТОВЛЕНИЕ

5. ДОПУСК К ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

6. ПЕРСОНАЛ

7. РЕЗЮМЕ

1. ВВЕДЕНИЕ

Самый первый план мероприятий по совершенствованию законодательства в целях развития беспилотных авиационных систем был утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2018 г. N 576-р.

Упомянутый план был изменен распоряжениями Правительства Российской Федерации от 24.07.2020 № 1941-р, от 05.11.2020 № 2871-р, от 16.09.2021 № 2587-р.

Часть исполненных мероприятий этой законодательной дорожной карты (далее - ЗДК) дали возможность ведению легальной коммерческой деятельности с применением беспилотных воздушных судов (БВС).

Так, несмотря на длительные согласования, была внедрена процедура учета БВС, выделены 150 метров безопасной высоты для полетов "легких" БВС в пределах прямой визуальной видимости и упростились требования по подготовке их внешних пилотов, устранено дублирование процедур лицензирования и сертификации при осуществлении коммерческих воздушных перевозок и т.д.

Однако, несмотря на формальное исполнение большинства мероприятий ЗДК, нормативный климат до сих пор не является благоприятным для деятельности по созданию и применению беспилотных авиационных систем (БАС).

Причина кроется в существенной специфике БАС и сегодня очевидно следующее: чтобы совершить конкурентный технологический скачок в нашей стране должна быть проведена серьезная реформа консервативных подходов к регулированию авиационной деятельности.

Такое изменение регулирования позволит Российской Федерации достигнуть целей, заданных Стратегией развития беспилотной авиации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 21.06.2023 г. № 1630-р.

В настоящий момент на волне высокого внимания государства к отрасли беспилотной авиации идет разработка очередного плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию законодательства на основе механизма управления системными изменениями нормативно правового регулирования предпринимательской деятельности "Трансформация делового климата" (ДК ТДК).

От мероприятий, которые будут включены в  ДК ТДК, от создания нормативных условий, дающих возможность эффективной разработки и быстрого внедрения отечественных БАС в масштабное коммерческое применение всецело зависит эффективная реализация утвержденного Национального проекта "Беспилотные авиационные системы".

2. КЛАССИФИКАЦИЯ БАС

Первой и фундаментальной задачей создания благоприятного регулирования авиационной деятельности в области БАС является установление их классификации по назначению, отражающему риски причинения вреда жизни и имуществу граждан РФ.

Проблема отсутствия классификации БАС носит многолетний характер и не позволяет формировать сбалансированное риск-ориентированное регулирование.

В 2021 году при актуализации законодательной дорожной карты распоряжением Правительства РФ от 16.09.2021 N 2587-р уже давались поручения, направленные на разработку критериев и дифференцированных по таким критериям требований к БАС, однако реального исполнения соответствующих пунктов ЗДК так и не произошло.

Однобокое деление БАС по массе БВС ("рубеж" в 30 кг) приводит к тому, что предлагаемые и принимаемые нормы или избыточны, или недостаточны для различных групп БАС и сценариев их применения.

В гражданской пилотируемой авиации многие нормативные требования опираются на массу воздушного судна, способ ориентирования в пространстве (правила визуального полета - ПВП, правила полетов по приборам - ППП), цель полета (коммерческая, частная - АОН), класс воздушного пространства (G, C, A).

Некоторые требования из пилотируемой авиации распространяются и на беспилотную, отличаясь в зависимости от массы (менее или более 30 кг), цели полета, класса воздушного пространства.

Часть старых требований неприменима к беспилотной авиации, как, например, правила визуального полета, поскольку на борту БВС нет экипажа, ориентирующегося путём зрительного наблюдения за линией естественного горизонта, ориентирами на местности и другими воздушными судам.

Практически всё коммерческое применение БВС для мониторинга, логистики и даже внесения веществ, это автоматический полет с контролем внешнего пилота за показателями на мониторе.

Важным отличием является то, что внешний пилот вообще не испытывает перегрузок, кренов, ускорений, не ведет полноценный обзор окружающего пространства и не чувствует усилий на органах управления, которыми в 99% случаев является компьютерная мышь и клавиатура.

Полеты в прямой визуальной видимости, иногда выполняемые для мониторинга локальных объектов, в основном выполняются в личных развлекательных или спортивных целях. Мы также не берем в расчет ручное управление FPV, применяемыми в спорте или специальных операциях.

В 2023 году на самом старте разработки Национального проекта "БАС" рабочей группой "Создание БАС и развитие НПЦ" при Минпромторге России в рамках исполнения поручения Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Р. Белоусова от 12.01.2023 №АБ-П50-1пр были проанализированы специфические характеристики и условия применения БВС, и предложены несколько подходов к формированию риск-ориентированной классификации беспилотных авиационных систем.

Один из выработанных подходов к классификации БАС был неоднократно рассмотрен на заседаниях РГ Минтранса России "Инфраструктура, безопасность, сертификация", на совещаниях в Росавиации и получил нормативное закрепление классификации при установлении требований по обязательному оснащению БАС, установленных подпунктами a)-д) пункта 10.9. Федеральных авиационных правил "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации" утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 N 128.

Вместе с тем, для дальнейшего совершенствования законодательства классификация БАС должна быть установлена документом верхнего уровня, дающим возможность использовать классификацию БАС во всех направлениях регулирования.

К таким направлениям регулирования относятся:

        1. Допуск к эксплуатации

Направление подразумевает предъявление определенных требований и проверку соответствия им авиационной техники для получения разрешения (сертификата) на ее использование.

        2. Допуск к деятельности

Направление подразумевает предъявление определенных требований и проверку соответствия им юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих многие виды деятельности, в том числе разработку, изготовление, ремонт, эксплуатацию авиационной техники.

        3. Допуск к профессии

Направление подразумевает предъявление определенных требований и проверку соответствия им специалистов авиационного персонала, включая требования к процессам их подготовки.

Вероятнее всего классификацию БАС необходимо установить внесением отсылочной нормы в Федеральный закон от 19.03.1997 N 60-ФЗ "Воздушный кодекс Российской Федерации" с последующей разработкой отдельного Постановления Правительства РФ, устанавливающего такую классификацию.

В части описания самих классов БАС рабочей группой был описан и ранжирован перечень из пяти определяющих факторов:

1. Масштаб операции, определяющийся дальностью полета БВС – в прямой визуальной видимости (ПВВ), за пределами прямой визуальной видимости (ЗППВ). Масштаб операции также определяет способ наблюдения ситуационной обстановки экипажем – ПВВ, позволяющая экипажу вне зависимости от работоспособности каналов связи наблюдать воздушную обстановку в полусфере и оперативно маневрировать при появлении других участников воздушного движения. Приборное наблюдение при полете БВС за пределами визуального наблюдения экипажем БВС (ППП), что повышает зависимость от помеховой обстановки, киберзащищенности и работоспособности линий передачи данных (далее - ЛПД) и требует наличия бортового оборудования, позволяющего уклоняться от столкновений автоматически при нарушении работы ЛПД. При этом учитывается, что способность выполнение полета за пределами прямой радиовидимости фактически не меняет требований к минимальному обязательному оснащению БВС, но налагает требования к наземной или спутниковой инфраструктуре ретрансляции сигналов радиокомандной линии С3, которые без дополнительных модификаций принимаются и передаются оборудованием БАС в установленных частотах и форматах.
2. Порядок использования воздушного пространства (ИВП) – В рамках пункта 52.1 Федеральных правил использования воздушного пространства / в рамках установленных ограничений на ИВП / в общем с пилотируемыми воздушными судами воздушном пространстве, доступ к которому предоставлен всем пользователям одновременно на равных условиях. При этом все операции по созданию визуальных инсталляций с применением БАС выполняются только в режиме установления ограничений на ИВП ввиду специфики полета облака БВС, не обладающего способностью мгновенно маневрировать для уклонения от столкновений.
3. Полеты над густонаселенными районами или местами скопления людей (НАС). При этом к полетам над населенными пунктами ввиду априорного наличия получателя груза, терминальной или иной инфраструктуры, вблизи которой нахождение людей вероятно, относятся: все операции по перевозке грузов; создание визуальных инсталляций; внешние работы.
4. Область применения БАС, специфика операций в которой снижает или повышает уровень риска причинения вреда жизни и здоровью физических лиц вследствие недостаточной технической оснащенности или нарушения работоспособности БАС.
5. Максимальная взлетная масса БВС (МВМ), в отношении которой существует установленное регулирование и/или промежуточные значения, с резко выраженной спецификой операций для определенных областей применения.

Следует отметить, что максимальная взлетная масса БВС (МВМ), в отношении которой существует установленное регулирование, не была отнесена в ходе совещаний к критерию классификации ввиду несущественного влияния на уровень риска.

Для итогового формирования классификации БАС были определены три принципа:

1. Количество классов должно быть минимальным для уменьшения общего количества документов, относящихся к каждому из классов (требования, регламенты, программы обучения, правила выполнения полетов, страхование ответственности и т.п.);
2. Количество классов должно быть достаточным для исключения необходимости использования неспецифических для конкретного типа БАС документов общего регулирования;
3. Единая классификация должна использоваться одновременно для всех областей нормативного и технического регулирования.

Таким образом, следующая классификация БАС по предназначению предложена в целях дифференцированного (риск-ориентированного) регулирования разработки и эксплуатации БАС:

• БАС 1 КЛАССА, в составе с БВС, предназначенные для выполнения полетов в пределах прямой визуальной видимости на истинной высоте до 150 метров вне зон с ограничениями.
• БАС 2 КЛАССА, в составе с БВС, предназначенные для выполнения полетов за пределами прямой визуальной видимости в разрешительном порядке использования воздушного пространства не над населенными территориями или объектами промышленной инфраструктуры.
• БАС 3 КЛАССА, в составе с БВС, предназначенные для выполнения полетов за пределами прямой визуальной видимости над населенными территориями или объектами промышленной инфраструктуры.
• БАС 4 КЛАССА, в составе с БВС, предназначенные для выполнения полетов в целях перевозки людей и животных.

Следует отметить, что в ФАП-128 данная классификация внесена с неточностью, требующей корректировки.

Так, подпункты в) и г) пункта 10.9. указанного ФАП-128 описывают одни и те же условия эксплуатации, но предъявляют разные требования к БАС по оснащению:

10.9. Перед полетом экипаж удостоверяется в том, что беспилотная авиационная система (далее - БАС) оснащена оборудованием в зависимости от ожидаемых условий эксплуатации:

в) при полетах за пределами прямой визуальной видимости над населенными территориями или объектами промышленной инфраструктуры

г) в составе с БВС, предназначенными для полетов за пределами прямой визуальной видимости над населенными территориями или объектами промышленной инфраструктуры

2.1. Дифференцированный подход

Установленная Воздушным кодексом классификация БАС даст возможность разрабатывать дальнейшее дифференцированное регулирование по всем трем вышеназванным направлениям -Допуск к эксплуатации, Допуск к деятельности, Допуск к профессии.

Для реализации дифференцированного регулирования такие полномочия должны быть определены статьей 8 Воздушного кодекса, которая и задает все области сертификации и аттестации в гражданской авиации.

Формулировка этой статьи требует внимательной проработки, но, необходимые для дифференцированного подхода изменения носят следующий характер (выделено цветом).

Обязательной сертификации органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации, в порядке, установленном федеральными авиационными правилами, подлежат:

2.1) беспилотные авиационные системы и (или) их элементы, за исключением беспилотных авиационных систем и (или) их элементов, включающих в себя беспилотные гражданские воздушные суда, на которые сертификат летной годности выдается на основании сертификата типа или акта оценки конкретного воздушного судна на его соответствие требованиям к летной годности гражданских воздушных судов и требованиям в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации, а также беспилотных авиационных систем и (или) их элементов, для которых в зависимости от класса беспилотной авиационной системы определен отдельный порядок получения сертификата летной годности. включающих беспилотные гражданские воздушные суда с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее...".

4) деятельность юридических лиц, осуществляющих разработку и (или) изготовление подлежащей обязательной сертификации в соответствии с подпунктами 2, 2.1 и 3 настоящего пункта авиационной техники, за исключением легких, сверхлегких гражданских воздушных судов, не осуществляющих коммерческих воздушных перевозок пассажиров и беспилотных авиационных систем I и II классов, а также за исключением светосигнального и метеорологического оборудования, устанавливаемого на сертифицированных аэродромах, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов….."

3. Юридические лица, осуществляющие аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства Российской Федерации, юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие коммерческие воздушные перевозки и (или) выполняющие определенные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, авиационные работы, заправку гражданских воздушных судов авиационными горюче-смазочными материалами и (или) обработку специальными жидкостями, техническое обслуживание подлежащих обязательной сертификации беспилотных авиационных систем и (или) их элементов, гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов, за исключением легких, сверхлегких гражданских воздушных судов, не осуществляющих коммерческих воздушных перевозок и авиационных работ, управление поддержанием летной годности подлежащих обязательной сертификации беспилотных авиационных систем и (или) их элементов, гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов, за исключением легких, сверхлегких гражданских воздушных судов, не осуществляющих коммерческих воздушных перевозок и авиационных работ и беспилотных авиационных систем I и II классов, образовательные организации и организации, осуществляющие обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала, за исключением специалистов по эксплуатации беспилотных авиационных систем I и II классов, юридические лица и индивидуальные предприниматели, являющиеся поставщиками услуг по обслуживанию линий управления беспилотными авиационными системами и контроля беспилотных авиационных систем, а также операторы аэродромов гражданской авиации осуществляют свою деятельность при наличии выданного органами, уполномоченными Правительством Российской Федерации, документа, подтверждающего соответствие указанных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, операторов требованиям федеральных авиационных правил, утверждаемых федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, который также устанавливает форму и порядок выдачи данного документа…".

3. ИНТЕГРАЦИЯ

Вторым важнейшим фактором развития отрасли БАС является обеспечение возможности совместного выполнения полетов беспилотных и пилотируемых воздушных судов (ПВС) гражданской и государственной авиации во всех классах воздушного пространства, особенно в неконтролируемом воздушном пространстве класса G, где выполняется 90% полетов БВС.

В настоящий момент такие полеты невозможны, и проблема решается процедурной сегрегацией пилотируемых и беспилотных воздушных судов через установление местных или временных режимов использования воздушного пространства в соответствии с федеральными правилами использования воздушного пространства, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 N 138.

Обязанность получать разрешение на полет БВС за 3 суток частично позволяет оказывать заказчикам мониторинговые услуги на статичных объектах, что, соответственно, дает возможность небольшого роста именно этой области применения БАС. Однако, ожидание разрешения на полет БВС, даже в случае его сокращения до суток, полностью тормозит развитие многих других областей применения, в частности логистики, имеющей в основном срочный характер задач.

Обеспечение технологической и нормативной возможности выполнения полетов БВС без необходимости ожидания разрешений, по аналогии с ПВС одномоментно обеспечит рост рынка более чем в 10 раз, увеличив также и среднегодовой темп роста.

Важно отметить, что ключевым фактором сокращения сроков между потребностью и возможностью использования воздушного пространства БВС является нормативное определение функциональных требований, разработка и внедрение в Российской Федерации технологий  автоматического предотвращения столкновений беспилотных и пилотируемых воздушных судов, особенно в неконтролируемом воздушном пространстве класса G, что впрямую обозначено пунктом 1 д)-2 перечня поручений Президента Российской Федерации №Пр-2548 от 30.12.2022 и пунктом 1 б) перечня поручений Президента Российской Федерации №Пр-1176 от 13.06.2023, абзацем 8 пункта 7 перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации от 12.09.2023 №4пр-П50-ММ. 

На реализацию задачи направлено внесение федеральным законом от 04.08.2023 N 487-ФЗ в главу 10 Воздушного кодекса РФ пункта 78.3. "Требования к оснащению и порядок оснащения пилотируемых воздушных судов и беспилотных авиационных систем", в рамках которого должно быть разработано отдельное Постановление Правительства, которое и установит требования к оснащению ПВС и БВС оборудованием связи, навигации, наблюдения, автоматического предотвращения столкновений.

Очевидно, что установление требований к оснащению БВС будет отличаться как в зависимости конструктивных возможностей нести дополнительное оборудование определенной массы и энергопотребления, так и сценариев его применения.

Таким образом, классификация БАС по назначению и формирование дифференцированных требований к оснащению ПВС и БВС являются двумя решающими факторами развития отрасли БАС в Российской Федерации.    

Дальнейшее дифференцированное регулирование, включая требования по оснащению, может быть сформировано исходя, в том числе, из следующих подходов:

К БАС 1 класса относятся все БАС в составе с БВС, предназначенные для ведения спортивной и/или образовательной деятельности визуальных инсталляций.

В данном классе используются в основном легкие БВС, характер применения которых сопряжен с наименьшими рисками безопасности полетов ввиду полного визуального контроля внешнего пилота за окружающей воздушной, навигационной и метеорологической обстановкой.

К БАС 1 класса необходимо и достаточно предъявлять следующие обязательные требования:

• осуществляется учет образовательной или спортивной организацией необходимого числа БВС, задействованных в учебном или спортивном процессе;
• осуществляется начальное информирование внешних пилотов - учащихся и спортсменов о правилах безопасности при использовании учебных и/или спортивных БВС;
• осуществляется страхование гражданской ответственности лица без привязки к экземпляру БВС;
• оснащение системой управления, обеспечивающей предоставление внешнему пилоту информации о местоположении БВС (группы связанных БВС) и возможность прекращения полета путем срочной (принудительной) посадки / возврата БВС в точку вылета по кратчайшей прямой с учетом допустимости оснащения по правилам спортивных дисциплин;
• оснащение габаритными огнями с учетом допустимости оснащения по правилам спортивных дисциплин.

К БАС 2 класса относятся все БАС в составе с БВС, выполняющими полеты в разрешительном порядке использования воздушного пространства за пределами прямой визуальной видимости вне мест проживания людей и расположения объектов критической инфраструктуры.

БАС 2 класса предназначены в основном для сбора и передачи данных, дистанционного мониторинга, внесения веществ, внешних работ, радиосвязных работ.

К БАС 2 класса необходимо и достаточно предъявлять следующие обязательные требования:

• постановка на учет каждого экземпляра БВС;
• теоретическая подготовка внешнего пилота на минимальный уровень квалификации;
• страхование гражданской ответственности владельца БВС в соответствии со ст. 131 Воздушного кодекса РФ;
• сертификация эксплуатанта БАС в форме декларирования соответствия;
• оснащение системой управления, обеспечивающей предоставление внешнему пилоту информации о местоположении БВС и возможность прекращения полета путем срочной (принудительной) посадки / возврата БВС в точку вылета, в том числе по кратчайшему маршруту;
• оснащение габаритными огнями;
• оснащение бортовой системой, передающей на установленной частоте опознавательный индекс воздушного судна, его план полета, фактические координаты БВС, координаты пункта дистанционного управления, осуществляющего управление/контроль полета;
• дополнительно обеспечивается наличие у внешнего пилота средств ведения постоянной двухсторонней радиосвязи с органом обслуживания воздушного движения (управления полетами);
• оснащение техническими средствами, обеспечивающими контроль непрерывности линии контроля и управления (С2) на протяжении всего маршрута полета;
• оснащение бортовой системой, обеспечивающей запись и энергонезависимое сохранение всех параметров полета, информации о работе бортовых устройств и агрегатов, полученных управляющих команд и формализованных сообщений в цифровом виде с момента включения БВС для выполнения полета до момента считывания этих данных и/или получения команды на возможность стирания данных.

К БАС 3 класса относятся все БАС в составе с БВС, выполняющими полеты за пределами прямой визуальной видимости в том числе над местами проживания людей и расположения объектов критической инфраструктуры.

К БАС 3 класса необходимо и достаточно предъявлять следующие обязательные требования:

• учет каждого экземпляра БВС;
• теоретическая и практическая подготовка внешнего пилота;
• декларация разработчика о соответствии типовой конструкции БАС требованиям по минимальному оснащению (MEL), определенным для данного класса БАС;
• декларация изготовителя о соответствии экземпляра БАС требованиям по работоспособности MEL, определенного для данного класса;
• страхование гражданской ответственности владельца БВС в соответствии со ст. 131 Воздушного кодекса РФ;
• сертификация эксплуатанта БАС в форме декларирования соответствия;
• оснащение системой управления, обеспечивающей предоставление внешнему пилоту информации о местоположении БВС и возможность прекращения полета путем срочной (принудительной) посадки / возврата БВС в точку вылета, в том числе по кратчайшему маршруту;
• оснащение аэронавигационными огнями;
• оснащение бортовой системой автоматического зависимого наблюдения, обеспечивающей передачу на установленной частоте с использованием киберзащищенных технологий опознавательного индекса воздушного судна, его плана полета, фактического полетного намерения на следующие 4 отрезка маршрута по 5 минут полета каждый, координат пункта дистанционного управления, осуществляющего управление/контроль полета, обеспечивающей получение аналогичной информации от других надлежаще оборудованных участников воздушного движения, сопряженной с системой автоматического управления БВС для автоматического определения потенциальных пересечений маршрутов участников воздушного движения и уклонения от столкновений;
• оснащение бортовой системой, обеспечивающей возможность получения формализованного сообщения от уполномоченного органа, переданного на борт БВС, о срочной посадке/возврате с контролем статуса прохождения служебной команды от устройства отправки сообщения на борт БВС и далее переданного на пункт дистанционного управления (ПДУ) внешнему пилоту;
• дополнительно обеспечивается наличие у внешнего пилота средств ведения постоянной двухсторонней радиосвязи с органом обслуживания воздушного движения (управления полетами);
• оснащение техническими средствами, обеспечивающими контроль непрерывности линии контроля и управления (С2) на протяжении всего маршрута полета;
• оснащение бортовой системой, обеспечивающей запись и энергонезависимое сохранение всех параметров полета, информации о работе бортовых устройств и агрегатов, полученных управляющих команд и формализованных сообщений в цифровом виде с момента включения БВС для выполнения полета до момента считывания этих данных и/или получения команды на возможность стирания данных;
• оснащение бортовой системой, обеспечивающей при критическом отказе на высоте до 100 метров безопасное приземление воздушного судна со световой и звуковой сигнализацией приземления, со скоростью снижения в точке касания, не превышающей 5 м/с.

К БАС 4 класса относятся все БАС в составе с преимущественно тяжелыми БВС, выполняющими полеты за пределами прямой визуальной видимости предназначенные, в том числе, для перевозки животных и людей.

К БАС 4 класса необходимо и достаточно предъявлять следующие обязательные требования:

• учет или регистрация каждого экземпляра БВС;
• теоретическая и практическая подготовка внешнего пилота;
• сертификация разработчика;
• сертификация изготовителя;
• страхование гражданской ответственности владельца БВС в соответствии со ст. 131 Воздушного кодекса РФ;
• сертификация эксплуатанта БАС уполномоченным органом в области гражданской авиации;
• оснащение аналогично БАС 4 класса с дополнительным оснащением системой индивидуального жизнеобеспечения и спасания пассажира.

4. РАЗРАБОТКА И ИЗГОТОВЛЕНИЕ

Созданию авиационной техники от первого предварительного чертежа до допуска экземпляра к эксплуатации сопутствует большой набор длительных, дорогих и не всегда рациональных с точки зрения нормативно-правового регулирования процедур.

Сложившаяся за десятилетия система сертификации и лицензирования пилотируемой авиации уже не отвечает современным вызовам, требующим радикального сокращения сроков между разработкой и внедрением гражданских БАС, определяющих, в том числе, мобилизационную способность Российской Федерации.

4.1. Лицензирование

Первым барьером, с которым сталкивается разработчик БАС, является обязанность лицензирования, нормативно установленная подпунктом 7) статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

7) разработка, производство, испытание и ремонт авиационной техники, за исключением беспилотных авиационных систем и (или) их элементов, включающих беспилотные гражданские воздушные суда с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее;

В отличие от сертификации, подтверждающей соответствие авиационной техники требованиям к летной годности, лицензирование является мерой ограничивающей. Более того, при дальнейшей сертификации предприятия в качестве разработчика и изготовителя юридическое лицо должно повторно подтверждать другому ФОИВ свое соответствие близкому набору требований.

Юридическую коллизию в данном вопросе создает и сам 99-ФЗ в статье 3 которого прямо указано:

3. К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение указанного в части 1 настоящей статьи ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Поскольку в гражданской авиации вопросы контроля за деятельностью юридических лиц и безопасностью техники существуют через процедуры сертификации, то существующее дублирование сертификации лицензированием является, очевидно, избыточным и неэффективным использованием государственного регулирования.

Отчетливо понимая сопротивление любого ФОИВ уменьшению объема полномочий или оказываемых государственных услуг, устранение данного дублирования объективно необходимо, как это после долгих дискуссий было сделано принятием Федерального закона от 18.02.2020 №21-ФЗ для устранения дублирования лицензирования и сертификации лиц, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки.

Необходимость устранения дублирования государственных функций при прохождении разработчиками БАС сертификации и лицензирования закреплена абзацем 3 пункта 7 перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации от 12.09.2023 №4пр-П50-ММ.

4.2. Первый вылет

Следующее препятствие в разработке БАС, это отсутствие возможности легально поднять в воздух БВС гражданской авиации не только для первой летной проверки самим разработчиком до подачи документов на сертификацию, но и на этапе самой сертификации.

Необходимость упрощения процедуры допуска БВС к первому испытательному полету закреплена абзацем 2 пункта 7 перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации от 12.09.2023 №4пр-П50-ММ.

Воздушный кодекс не допускает любой эксплуатации БВС, включая первую летную проверку самим разработчиком, без сертификата летной годности.

Определения эксплуатации воздушного судна Воздушный кодекс и подзаконные акты не содержат, что и формирует правовую неопределенность – является предварительное конструкторское испытание уже эксплуатацией, или это просто проверка конструкторских гипотез и расчетов?  

Минтранс и Росавиация не соглашаются давать разрешение на такую летную проверку даже для сертификационных испытаний по линии гражданской авиации и отправляют разработчиков БАС в Минпромторг России, где получение допуска к первому вылету выливается в многомесячную и многомиллионную процедуру в системе экспериментальной авиации.

Следует отметить, что полномочия, связанные с участием в процедуре сертификации гражданской авиационной техники у Минпромторга России отсутствуют.

Минпромторг России и подведомственные структуры не принимают участия в этапе макетной комиссии и рассмотрении сертификационного базиса, согласовании программ и проведении сертификационных работ, включая испытания.  

Важным отличием является и то, что в пилотируемой авиации есть ответственность за жизнь летчиков-испытателей и за многомиллиардные затраты бюджетных средств на создание опытных образцов.

В этом случае, прежде чем допускать лайнер до полетов, нужно все тщательно проверить и просчитать.

Однако с беспилотными воздушными судами, масса наиболее востребованных из которых не превышает 500 кг, ситуация значительно проще с точки зрения безопасности людей и защиты инвестиций.

Отсутствие возможности провести первую летную проверку БВС без сертификата летной годности не позволяет разработчику устранить ошибки конструирования и привести в соответствие всю документацию до подачи документов на сертификацию или оценку БВС, что многократно увеличивает длительность и стоимость сертификационных процедур. 

Таким образом, необходимой задачей является создание нормативных условий для возможности выполнения конструкторских испытаний БАС и комплекса работ по подтверждению требований сертификационного базиса без Сертификата летной годности.

Решением задачи может стать внесение в статью 37.1. Воздушного кодекса определения эксплуатации воздушного судна, как деятельности, не включающей выполнение полетов с целью разработки и проведения испытаний гражданской авиационной техники, в том числе подтверждения требований сертификационного базиса.

4.3. Сертификация авиационной техники

Согласно статьи 36 Воздушного кодекса получение Сертификата летной годности, разрешающего эксплуатацию экземпляра воздушного судна, возможно или на основании Сертификата типа, или на основании акта оценки единичного экземпляра.

Сертификация типовой конструкции, как следует из самого наименования процедуры, должна применяться, когда конструкция готова к серийному изготовлению, а разработчик желает получать доход от такого тиражирования, но нести обязательства конструкторского сопровождения своей разработки.

В большой пилотируемой авиации со сложившимися требованиями к конфигурации, техническим и эксплуатационным характеристикам воздушных судов их разработка сразу с прицелом на сертификацию типовой конструкции и серийное изготовление обоснована.

Тем более, что средний срок службы гражданского пилотируемого воздушного судна составляет порядка 30 лет при налете в 50 тысяч часов.

В беспилотной авиации средний налет БВС мало у кого превышает 2 тысячи летных часов, и разработчики только стремятся довести срок службы БВС до 5-7 лет эксплуатации.

А нужно ли больше?

Вопрос, вызывающий вполне резонные дискуссии, ведь в условиях динамичного обновления инновационных технологий и бизнес-сценариев каждое поколение беспилотной техники устаревает быстрее, чем длится цикл обязательной сертификации.

На сегодняшний день для получения сертификата типа на беспилотную авиационную систему предприятию-разработчику необходимо выполнить следующую последовательность действий:

1. Инициировать опытно-конструкторскую работу по разработке БАС на предприятии;
2. Разработать и согласовать ТЗ с независимой инспекцией предприятия-разработчика (военным представительством);
3. Заключить договор (1,95%) с независимой инспекцией предприятия-разработчика (военным представительством);
4. Организовать выполнение опытно-конструкторской работы в соответствии с ГОСТ 58849 (см. рис. 1), а также подготовить документы для внутренней верификации независимой инспекцией (военным представительством) на соответствие ГОСТ РВ15.203 или РВ15.201
5. На этапе эскизного и технического проектирования заключить договора с отраслевыми институтами для получения заключений о конструкции, прочности, аэродинамике, надежности, аэроупругой устойчивости, статической прочности, реверса и дивергенции, ожидаемых пилотажных особенностях, пилотажно-навигационному комплексу, редуктору и агрегатам трансмиссии, отказу систем безопасности, маршевому и вспомогательному двигателям и т.д
6. На этапе эскизного и технического проектирования заключить договор с Авиарегистром, согласовать квалификационный базис и приступить к разработке документов по АП-21, АП-27, КТ-178, КТ-254, КТ-160;
7. Внести БВС в государственный реестр экспериментальных воздушных судов.
8. Для получения заключения на первый вылет, разработать и направить в ЛИИ им. М.М. Громова и Минпромторг перечень документов в соответствии с ФАП-416.
9. По решению отраслевого методсовета заключить договора с отраслевыми институтами.
10. Провести приемо-сдаточные испытания, предъявительские испытания, предварительные испытания с независимой инспекцией предприятия-разработчика.
11. Получить допуск от Авиарегистра на проведение квалификационных и сертификационных испытаний;
12. Устранить замечания, подготовить документы для получения сертификата типа, перевести воздушное судно из реестра экспериментальных воздушных судов в реестр гражданских воздушных судов.

Очень упрощенно клиентский путь разработки от идеи до выхода в рынок можно представить следующей схемой:

На практике процедура отнимает не один год и отметим, что речь идет о сертификации БАС в составе с БВС, которое ни разу легально не поднималось в воздух для первой летной проверки.

Именно по этой причине цикл доработок документации и разработанного БВС может повторяться многократно, увеличивая срок и стоимость процедуры.

Решение всего одной проблемы допуска к первому полету по линии гражданской авиации, минуя процедуры экспериментальной авиации, способно существенно повысить качество разработки БАС, их соответствие требованиям рынка, сократить срок внедрения от идеи до реального применения.

4.4. Упрощение сертификации

Приказом Минтранса России от 29.05.2023N 196 в Федеральные авиационные правила "Сертификация авиационной техники, организаций Разработчиков и изготовителей. Часть 21" внесены изменения, предполагающие упрощение процедур обязательной сертификации, а именно:

• зачет ранее выполненного документально подтвержденного налета БВС при условии, что налет соответствует программе сертификационных работ;
• возможность декларирования соответствия БАС требованиям сертификационного базиса для выдачи сертификата типа ограниченной категории для авиационно-химических работ, воздушных съемок и иных работ для сельского хозяйства при истинной высоте полета не более 10 метров;
• возможность сертификации авиационных двигателей, воздушных винтов и оборудования управления и контроля в составе БВС, что было необходимо и продиктовано сложностью предоставления доказательных документов на иностранные комплектующие, но в целом не сократило объем сертификационных работ по доказыванию соответствия силовой установки или воздушного винта.

Принятые упрощения, безусловно, полезны, но не являются достаточными для реализации Национального проекта "БАС" и масштабного запуска рынка.

Также стоит отметить, что упомянутые изменения, исходя из многолетней практики сертификации авиационной техники, практиковались и в отсутствие нормативного закрепления.

Идентично малорисковым сценариям полета БВС для внесения средств защиты растений используются БВС для маркшейдерии, выполняющие полет преимущественно в карьерах ниже уровня естественного горизонта, для аэромагнитной разведки, гравиметрических измерений (малая высота и скорость, безлюдная местность), радиосвязные работы с привязными БВС и даже доставка грузов вне населенных и промышленных территорий.

Внесение в Воздушное законодательство выборочного регулирования отдельных операций для "сельскохозяйственных БАС", повлечет на прецедентной основе дальнейшее дробление базовых правил через внесение новых определений БАС по всем прочим областям применения и видам работ.

Очевидно, что для эффективного регулирования сертификационные процедуры должны быть дифференцированы не по видам работ, а по предназначенными для конкретного типа БАС условиям применения, определяющим величину риска, то есть по установленным классам беспилотных авиационных систем. .

С этой целью после установления классификации БАС поназначению необходима дальнейшая доработка ФАП-21, в части дифференцированного подхода к процедурам сертификации в зависимости от установленного класса беспилотной авиационной системы.

5. ДОПУСК К ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

С учетом требований статьи 8 Воздушного кодекса в текущей редакции для выполнения авиационных работ и коммерческих воздушных перевозок допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие в Росавиации соответствующие Сертификаты эксплуатанта.

Процедуры такой сертификации эксплуатантов установлены ФАП "Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ…", утвержденные Приказом Минтранса России от 19.11.2020 г. N 494 – для авиационных работ и ФАП "Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки…", утвержденные Приказом Минтранса России от 12.01.2022 г. № 10.

Проведенный в Ассоциации "Аэронекст" анализ деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области БАС показывает цифру в 60% компаний-эксплуатантов, работающих в так называемом "теневом" режиме по причине несоразмерности объема сертификационных процедур к объему и сложности выполняемых работ.

Подобный режим деятельности влечет прямые риски для безопасности, поскольку, оставаясь вне правового статуса, такие лица пренебрегают и установленным порядком использования воздушного пространства.

Приведение сертификации эксплуатанта в простую заявительную форму будет способствовать существенному повышению уровня безопасности полетов и росту рынка.

Следует отметить, что проводимая уполномоченным органом в области гражданской авиации сертификация эксплуатантов заключается лишь в сборе документов, подтверждающих наличие квалифицированного персонала, допущенной к эксплуатации авиационной техники, формального внедрения системы управления безопасностью полетов, наличие полисов страхования гражданской ответственности на воздушные суда.

На практике сертификат эксплуатанта могут получать компании с одним БВС любительской категории и минимальным количеством специалистов, что ни коим образом не подтверждает способность эксплуатанта выполнить определенный объем работ с надлежащим качеством и выполнением требований по безопасности.

При этом разрабатываемые эксплуатантами БАС документы - РУБП и РПП по требованиям МТУ Росавиации зачастую являются кальками с аналогичных документов для пилотируемой авиации и вообще не отражают специфику беспилотной авиации. 

При сертификации эксплуатанта в заявительной форме наличие таких документов, разработанных в идеале по типовой форме, может просто декларироваться организацией с последующей обязанностью при проверках обеспечить соблюдение описанных процедур

Таким образом, очевидно целесообразным является проведение сертификации эксплуатантов БАС I и II классов в заявительной форме без формальных проверок документов.

Наличие необходимых эксплуатанту документов и соблюдение установленных процедур является предметом проверки надзорных органов при выявлении нарушений или иной обоснованной необходимости.

Сокращение количества требуемых документов, упрощение административных процедур и перевод сертификации эксплуатанта в заявительную форму с минимальным набором документов создаст благоприятные условия для легализации и роста предпринимательской активности, обеспечит увеличение объема рынка без уменьшения объема информации по каждому эксплуатанту в уполномоченных органах.

Реализация процедуры потребует кроме внесения изменений в статью 8 Воздушного кодекса также внесения изменений в указанные выше Федеральные авиационные правила ФАП-494 и ФАП-10.

6. ПЕРСОНАЛ

Подготовка персонала для летно-технической эксплуатации БАС и его допуск к профессии является наряду с классификацией и сертификацией БАС одной из наиболее проблемных зон воздушного законодательства.

Сегодня статьей 53 Воздушного кодекса и подзаконными актами установлен дихотомический подход, при котором к специалистам по эксплуатации БАС в составе с БВС с МВМ 30 кг и менее требований не установлено вообще, но специалисты, которые будут допущены до БВС с массой в 31 кг должны несколько лет учиться в строго сертифицированных Росавиацией учебных центрах.

Прежде всего речь идет о внешних пилотах БВС с массой более 30 кг, которых при существующем регулировании не предвидится в ближайшие три-четыре года.

Но если нет разницы, зачем учить дольше?

Как было отмечено в начале данного анализа, фактом является то, что трудовые функции и действия внешних пилотов, уровень их утомляемости и степень ответственности абсолютно идентичны безотносительно максимальной взлетной массы БВС.

В современной коммерческой эксплуатации БАС роль внешнего пилота все более сводится к функциям пользователя персонального компьютера, следящего за работой программного обеспечения и подтверждающего выдаваемые системой рекомендации.

Очевидно целесообразной является унифицированная подготовка внешних пилотов для БАС I и II классов в любой образовательной организации, обладающей необходимой материальной базой по утвержденным Минтрансом России типовым программам подготовки внешних пилотов для БВС с МВМ 30 кг и менее.

Предлагаемый дифференцированный подход пока не встречает поддержки в Минтрансе и Росавиации, но, будем надеяться, приведенные в данном материале обоснования пояснят существо предлагаемого регулирования.  

Между тем, упрощение подготовки внешних пилотов заложено в поручении, поставленном абзацем 7 пункта 7 перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации от 12.09.2023 №4пр-П50-ММ.

Реализация абзаца 7 пункта 7 указанного перечня поручений Председателя Правительства возможна через комплекс следующих мероприятий:

• внесение изменений в пункт 1 Статьи 53 Воздушного кодекса в части указания I и II классов БАС, для эксплуатации которых авиационному персоналу гражданской авиации не потребуются наличие выданных уполномоченным органом в области гражданской авиации соответствующих свидетельств;
  
  
• внесение изменений в Приказ Минтранса России от 10.12.2021 N 437 в части отмены обязательного медицинского освидетельствования внешних пилотов для БВС в составе БАС I и II классов врачебно-летными экспертными комиссиями;
• внесения изменений в пункт 5 Федеральных авиационных правил "Требования к образовательным организациям и организациям, осуществляющим обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала…", утвержденных приказом Минтранса России от 29.09.2015 г. N 289 в части нераспространения на специалистов по эксплуатации БАС I и II классов требования о прохождении обучения только в сертифицированных Росавиацией авиационных учебных центрах;
• внесения изменений в пункт 3 приказа Минтранса России от 19.10.2022 г. № 419 "Об утверждении Перечня специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации" в части отнесения к специалистам авиационного персонала всех внешних пилотов безотносительно массы БВС.

В части предлагаемого возвращения внешних пилотов легких БВС в число специалистов авиационного персонала необходимо пояснить, что их исключение породило большое число правовых последствий, которые не были надлежаще проанализированы на этапе разработки проекта приказа Минтранса России № 419 от 19.10.2022 г., в том числе:

• Согласно пункта 1 статьи 52 Воздушного кодекса лица, не включенные в перечень специалистов авиационного персонала, не могут осуществлять деятельность по обеспечению и обслуживанию воздушных перевозок и полетов воздушных судов, выполнению авиационных работ. Таким образом, воздушные перевозки или авиационные работы с использованием "легких" БВС являются нормативно невозможными.
• С учетом положений пункта 3 статьи 52 Воздушного кодекса на должности специалистов, не включенных в перечень специалистов авиационного персонала, могут приниматься лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления, а также с учетом положений пункта 3.1. могут приниматься лица, не прошедшие предварительного медицинского осмотра, а также лица, подвергнутые административному наказанию за потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ, до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.
• Согласно пункта 2 статьи 53 Воздушного кодекса Государственный контроль, осуществляемый уполномоченным органом в области гражданской авиации, не распространяется на деятельность специалистов, не относящихся к авиационному персоналу.
• Согласно подпунктов 6, 7 пункта 2 статьи 96 Воздушного кодекса в случае расследования авиационного происшествия или инцидента с БВС с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, комиссия по расследованию не правомочна изучать все вопросы подготовки лиц, проводить исследования психофизиологического состояния членов экипажа потерпевшего бедствие воздушного судна, т.к. они не отнесены к авиационному персоналу.

7. РЕЗЮМЕ

Действующее регулирование в сфере использования гражданских беспилотных авиационных систем имеет определенные административные барьеры, сдерживающие развитие в различных секторах экономики.

Так, основополагающим фактором является отсутствие подхода к регулированию, основанного на прогнозируемых рисках от применения БАС.

Установление классов БАС по назначению в зависимости от потенциальных рисков создаст добросовестную среду на рынке разработчиков, изготовителей и эксплуатантов БАС, которые на сегодняшний день не могут пройти существующие административные процедуры в силу специфики своей деятельности.

Комплексное изменение воздушного законодательства, в частности закрепление в Воздушном кодексе Российской Федерации классов БАС и полномочий федеральных органов исполнительной власти по установлению дифференцированных требований в зависимости от классов БАС позволит рынку гражданских БАС динамично развиваться и будет способствовать реализации Стратегии развития БАС и Национального проекта "БАС"

Каждое из направлений регулирования и предлагаемых норм имеют сложную взаимозависимость и должны приниматься только после всестороннего изучения с обязательным участием представителей профессионального сообщества.

Многие подходы к решению актуальных нормативных задач уже имеют обоснования, подтвержденные в том числе международным опытом.

Выполнение ранее запущенных научно-исследовательских работ в обоснование формируемого регулирования не должно становиться препятствием для внедрения норм и правил, показавших эффективность на практике, в том числе в рамках программ экспериментальных правовых режимов в Российской Федерации. 

И определенно, конкурентный и технологический скачок Российской Федерации в области создания и применения беспилотных авиационных систем возможен только при конструктивном диалоге регулятора и бизнеса, решительном отказе от устаревших и переходе к прогрессивным моделям регулирования авиационной деятельности.

Комментарии