4 марта 2020 года на портале REGULATION.GOV.RU года размещен проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защищенности воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства и обеспечения транспортной безопасности» 

Срок обсуждения истекает 25 марта 2020 года.

Разработчик Проекта -  Министерство транспорта Российской Федерации. Основанием для подготовки Проекта указано  решение Совета Безопасности Российской Федерации.

Проблемой, на решение которой направлена разработка Проекта, разработчик считает имеющееся, по его мнению, дублирование в нормативном правовом регулировании деятельности по защите воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства.

Ожидаемым результатом разработки должна стать гармонизация законодательных норм по обеспечению транспортной и авиационной безопасности.

Новая специфика

Насколько можно гармонизировать нормы  транспортной и авиационной безопасности – вопрос очень не простой.

Авиационная безопасность исторически является частью транспортной безопасности, общий подход в которой сводится к противодействию актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации, в частности защите периметра от несанкционированного проникновения лиц или проноса запрещенных предметов.

Безусловно, авиационная безопасность имеет свою специфику, приобретающую еще большие отличия с повышением уровня автоматизации воздушных судов и появлением беспилотных авиационных систем.

Опасность для воздушного судна сегодня представляет не только и не столько опасный предмет на борту, но и случайно или заведомо ложная навигационная, метео или голосовая информация, имеющая критическое значение для безопасности полета.  

Такая вредоносная инфопосылка пугает своей незаметностью и легкостью доставки в условиях нулевой защищенности существующих каналов связи между воздушным судном, УВД и другими пользователями.

В условиях всеобщей цифровизации всех сфер человеческой деятельности становится невозможно отрицать первостепенную важность защиты информации, устойчивости каналов связи к помехам и злоумышленным вторжениям.

Для авиации киберзащита линий, по которым передается критическая информация, лежит на стыке авиационной безопасности и безопасности полетов, создавая совершенно новую специфику. Очевидно, что эту «особенную» информационную-авиационную безопасность банальной охраной периметра, сканерами и колючей проволокой – не обеспечить.

Подробнее о Проекте НПА

В настоящее время на государственном уровне сформирована и функционирует система защиты транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Основным элементом данной системы является Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - Закон № 16-ФЗ).

В развитие его положений изданы правительственные и ведомственные нормативные правовые акты, направленные на обеспечение транспортной безопасности, в том числе объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта.

Вместе с тем, в целях реализации обязательств Российской Федерации по защите гражданской авиации от актов незаконного вмешательства в рамках Чикагской конвенции и, в частности, приложения № 17 "Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" к указанной конвенции, в рамках законодательства в области воздушного транспорта, также сформирована соответствующая система авиационной безопасности, которая является совокупность правовых и организационных мер, направленных на предотвращение и пресечение противоправных действий в отношении гражданской авиации.

В этой связи, по мнению разработчика Проекта, применяемые в настоящее время две вышеуказанные системы приводят к случаям дублирования отдельных требований законодательств по обеспечению транспортной и авиационной безопасности, реализация которых направлена на достижение схожей цели - защита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В частности, имеет место дублирование по следующим ключевым требованиям к обеспечению авиационной безопасности и транспортной безопасности:

• определение организаций, юридических лиц, осуществляющих защиту воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;
• установление соответствия организаций, юридических лиц, осуществляющих защиту воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства, установленным требованиям;
• проведение аттестации физических лиц, непосредственно связанных с защитой воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;
• ограничения, установленные для физических лиц, непосредственно связанных с защитой воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;
• подготовка специалистов (персонала), непосредственно связанных с защитой воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;
• определение требований по защите воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;
• определение досмотровых мероприятий на воздушном транспорте, в целях защиты от актов незаконного вмешательства;
• разработка и утверждение документов субъектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта, определяющих реализуемые меры по защите от актов незаконного вмешательства в соответствии с установленными требованиями.

Все эти ключевые требования определены на уровне федеральных законов Российской Федерации, и их реализация влечет дублирование нормативного правового регулирования на уровне актов, издаваемых в развитие установленных норм, что в свою очередь увеличивает финансовые затраты и затраты на организационно - управленческую деятельность хозяйствующих субъектов.

Для выработки предложений по исключению выявленного дублирования, распоряжением Минтранса России от 02.05.2017 № НЗ-72-р была создана Межведомственная рабочая группа по гармонизации законодательных норм по обеспечению транспортной и авиационной безопасности, в состав которой вошли представители причастных федеральных органов исполнительной власти и авиационного сообщества.

Результатом работы этой группы стало решение о том, что защиту гражданской авиации от актов незаконного вмешательства следует осуществлять в рамках законодательства о транспортной безопасности.

На основании такого решения рабочей группы, Минтрансом России разработан Проект, положениями которого, в частности, предлагается:

1. Провести корреляцию определения "субъект транспортной инфраструктуры" с положениями ст. 49 Воздушного кодекса Российской Федерации, установив, что субъектом транспортной инфраструктуры аэропорта, аэродрома, вертодрома гражданской авиации признается лицо, владеющее аэродромом или вертодромом на праве собственности, на условиях аренды или на ином законном основании и эксплуатирующее такой аэродром или такой вертодром в целях обеспечения взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов.

2. Законодательно определить, что обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах воздушного транспорта включает в себя защиту гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, предусмотренную стандартами Международной организации гражданской авиации в сфере защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства.

В этой связи, положениями проекта федерального закона Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по изданию федеральных программ:

• обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта;
• контроля качества обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта;
• подготовки специалистов в области обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта.

Издание федеральных программ направлено на имплементацию стандартов Приложения № 17 и позволит отразить в указанных документах совокупность требований и процедур, содержащихся в законодательстве в области обеспечения авиационной и транспортной безопасности, и образовать единую систему защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в том числе воздушного транспорта, ?от актов незаконного вмешательства.

3. Положениями Проекта устанавливается обязанность, субъектов транспортной инфраструктуры (к ним относятся юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании)  в отношении транспортных средств воздушного транспорта, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки и транспортных средств воздушного транспорта, выполняющих международные полеты, разработать соответствующие программы обеспечения транспортной безопасности транспортных средств.

При этом, предлагается программу обеспечения транспортной безопасности транспортных средств считать программой безопасности эксплуатанта (авиационного предприятия), а  план обеспечения транспортной безопасности аэропорта (аэродрома) -  соответственно  программой безопасности соответствующего аэропорта (аэродрома), которые предусмотрены международными стандартами Международной организации гражданской авиации в области защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, и которые необходимо разрабатывать с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации, Законом № 16-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Для  иных юридических лиц, использующих здания, строения, сооружения, не отнесенные в соответствии с Законом № 16-ФЗ к объектам транспортной инфраструктуры, и которые расположены в границах объектов транспортной инфраструктуры, предлагается установить обязанность по соблюдению требований по обеспечению транспортной безопасности, а также разработке и утверждению ими согласованного ?с субъектом транспортной инфраструктуры паспорта соблюдения транспортной безопасности в целях достижения непрерывности обеспечения транспортной безопасности.

Структуру и содержание планов обеспечения транспортной безопасности, программ обеспечения транспортной безопасности транспортных средств, паспортов обеспечения транспортной безопасности и паспортов соблюдения транспортной безопасности предлагается установить нормативным правовым актом Минтранса России.

4. Принимая во внимание решения Межведомственной рабочей группы, что защита гражданской авиации от актов незаконного вмешательства следует осуществлять в рамках законодательства о транспортной безопасности, статьями 2 и 3 проект федерального закона предлагается в Воздушном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", признать утратившими силу либо исключить положения, связанные с авиационной безопасностью гражданской авиации.

В частности, речь идет об исключении из Воздушного кодекса РФ самого понятия «авиационная безопасность» и все упоминания этого термина,  главу XII "Авиационная безопасность" признать утратившей силу, а в качестве отсылочной нормы  в Воздушном кодексе Российской Федерации, как национальном кодифицированном законодательном акте, регулирующем общественные отношения в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации, статью 5 дополнить абзацем следующего содержания:  "Защита гражданской авиации от актов незаконного вмешательства осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о транспортной безопасности".

Успеть за 270 дней

При этом следует отметить, что признание утратившим силу и исключение вышеуказанных положений потребует в течение двухсот семидесяти дней со дня официального опубликования указанного федерального закона следующих действий:

отмены 7 нормативных правовых актов, регламентирующих авиационную безопасность, среди которых:

• постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 № 897 "О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства";
• постановление Правительства Российской Федерации от 01.02.2011 № 42 "Об утверждении Правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры";
• приказа Минтранса России от 28.11.2005 № 142 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования авиационной безопасности к аэропортам";
• приказа Минтранса России от 25.08.2015 № 264 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по выдаче документа, подтверждающего соответствие юридического лица, осуществляющего обеспечение авиационной безопасности, требованиям федеральных авиационных правил";
• приказа Минтранса России от 27.03.2003 № 29 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования по авиационной безопасности к эксплуатантам авиации общего назначения";
• приказа Минтранса России от 25.07.2007 № 104 "Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров";
• приказа Федеральной авиационной службы России от 15.07.1998 № 222 "Об утверждении и введении в действие Типового положения о службе авиационной безопасности авиапредприятия (эксплуатанта) гражданской авиации";

В этой связи не поддается логике размещение Минтрансом  России  10 марта 2020 года  на официальном сайте для опубликования проектов нормативных актов REGULATION.GOV.RU уведомления о начале разработки новой редакции двух приказов из этого списка НПА, готовящихся к упразднению: ФАП- 142 "Требования авиационной безопасности к аэропортам" и «Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров»…

внесения изменений в 19 действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, среди которых:

• постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2018 № 886 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта";
• приказ Минтранса России от 28.06.2007 № 82 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей";
• приказ Минтранса России от 31.07.2009 № 128 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации";
• приказ Минтранса России от 17.07.2012 № 241 "Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации";
• приказ Минтранса России от 13.08.2015 № 246 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки, требованиям федеральных авиационных правил";
• приказ Минтранса России от 25.09.2015 № 286 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования к операторам аэродромов гражданской авиации. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие операторов аэродромов гражданской авиации требованиям федеральных авиационных правил";
• приказ Минтранса России от 29.09.2015 № 289 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования к образовательным организациям и организациям, осуществляющим обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие образовательных организаций и организаций, осуществляющих обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала, требованиям федеральных авиационных правил";
• приказ Минтранса России от 13.02.2013 № 39 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по предоставлению в установленном порядке эксплуатантам воздушных судов освобождений от выполнения установленных требований, связанных с перевозкой опасных грузов воздушным транспортом";
• приказ Минтранса России от 20.10.2014 № 297 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Радиотехническое обеспечение полетов воздушных судов и авиационная электросвязь в гражданской авиации";
• приказ Минтранса России от 12.04.2010 № 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств";
• приказ Минтранса России от 11.02.2010 № 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств";
• приказ Минтранса России от 23 июля 2015 г. № 227 "Об утверждении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности";
• распоряжение Минтранса России от 15.04.2002 № НА-128-р "О маркировке стикерами багажа, грузов, почты и бортовых запасов при проведении их предполетного досмотра".

и издания 7 новых, среди которых:

• постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта, не подлежащих категорированию и установлении Порядка утверждения типовой формы паспорта обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта, не подлежащих категорированию";
• постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении федеральной программы обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта";
• постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении федеральной программы контроля качества обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта";
• постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении федеральной программы подготовки в области обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта";
• постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка защиты от актов незаконного вмешательства объектов транспортной инфраструктуры войсками национальной гвардии Российской Федерации";
• приказа Минтранса России "Об утверждении требований к структуре и содержанию планов обеспечения транспортной безопасности, программ обеспечения транспортной безопасности транспортных средств, паспортов обеспечения транспортной безопасности и паспортов соблюдения транспортной безопасности".

Позиция ИКАО

Следует отметить, что ИКАО относит авиационную безопасность сугубо к авиационной деятельности, подчеркивая ее выраженную специфику, подлежащую регулированию авиационным законодательством. 

В отношении специфики БАС руководство ИКАО DOC 10019  содержит отдельную главу 9.11. первый пункт из которой процитируем полностью:

Вопросы авиационной безопасности регламентируются приложением 6 "Эксплуатация воздушных судов" к Чикагской конвенции. В настоящий момент в ИКАО разрабатывается новая глава 4 "Эксплуатация ДПАС" данного приложения, в которую также включены вопросы авиационной безопасности применительно к беспилотным авиационным системам. 

По мнению Ассоциации предлагаемая разработчиком проекта НПА "гармонизация" требует более тщательного анализа, при котором будут учтены специфические особенности всей гражданской авиации и, в частности, беспилотных авиационных систем.

Считаем, что положения, касающиеся транспортной безопасности, должны содержать требования не только «исключения возможности несанкционированного доступа посторонних лиц к БАС», как это установлено в настоящее время  пунктом 6 статьи 84 ВзК РФ,  но также требования конфиденциальности информации в каналах контроля и управления БАС и исключения угрозы несанкционированного вмешательства посторонними лицами в управление БВС, а также требования по реализации мер несанкционированного доступа к информации о движении воздушных судов в реальном времени.

Комментарии