Грядущие санкции надзорных органов за заведомо невыполнимые пункты ФАП-494 не только обернутся колоссальными издержками, но и серьезно затормозят развитие отечественной конкурентоспособной индустрии БАС.

В 2021 году многие предприятия-эксплуатанты БАС получили от Федеральной службы по надзору в сфере транспорта неожиданные письма с предостережением о недопустимости нарушения обязательных требований в сфере воздушного законодательства.

Особо "удачливые" предприниматели получили не только предостережения, но выездные проверки и предписания к устранению нарушений.   

Речь в полученных письмах идет о требованиях, установленных Федеральными авиационными правилами "Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта", утвержденными Приказом Минтранса России от 19.11.2020 N 494 (ФАП-494) 

Изюминка надзорных предостережений и своеобразный "капкан" для рынка БАС заключается в том, что Ространснадзор в своих документах указывает на обязательность исполнения пунктов, реализовать которые не представляется возможным из-за несовершенства или отсутствия необходимого общего регулирования.

Масла в огонь подлило указание Генпрокуратуры России от 25.01.2022 N 32/23 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере функционирования воздушного транспорта".

Как следует ожидать, начиная с 1 марта территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта начнут в массовом порядке привлекать эксплуатантов БАС к ответственности, приостанавливая деятельность таких компаний как за отсутствие сертификата эксплуатанта в целом, так и за невыполнение отдельных требований ФАП-494.

Срыв контрактов и огромные издержки, которые понесет рынок, негативно повлияют не только на федеральный Проект-маяк «Беспилотная аэродоставка грузов», который курирует Первый заместитель Председателя Правительства Андрей Белоусов, но и окончательно разрушат надежды на развитие отечественной конкурентоспособной индустрии гражданских беспилотных авиационных систем.   

ФАКТЫ О ФАПЕ

Отметим, что сам ФАП-494 принят с нарушением ряда обязательных требований, в частности с нарушением Постановления Правительства РФ от 29.09.2017 N 1184 "О порядке разработки и реализации планов мероприятий ("дорожных карт") по совершенствованию законодательства и устранению административных барьеров в целях обеспечения реализации Национальной технологической инициативы".

О «сырости» ФАП-494 говорит и темп его разработки.

Как известно, этот НПА является наследником ранее действовавшего с 2009 г ФАП-249 «Требования к проведению обязательной сертификации физических лиц, юридических лиц, выполняющих авиационные работы. Порядок проведения сертификации».

21 октября 2020 года взамен ФАП-249 был подготовлен и утвержден ФАП-429, но спустя всего 28 дней ФАП-429 был отменен, и вместо него без необходимых согласований утвержден «потяжелевший» более чем на десяток страниц ФАП-494, чьи невыполнимые положения стали очередной угрозой выживанию рынка БАС.

Также отметим, что ФАП-494 утвержден на 4 месяца позже Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Это значит, что устанавливаемые ФАП обязательные требования должны соответствовать установленным принципам применения обязательных требований, среди которых:

• законность;
• обоснованность обязательных требований;
• правовая определенность и системность;
• открытость и предсказуемость;
• исполнимость обязательных требований.

По мнению Ассоциации "Аэронекст", далеко не все новые обязательные требования ФАП-494 отвечают Федеральному закону 247-ФЗ.

Приведем краткий анализ некоторых пунктов ФАП-494, исполнение которых затруднено или невозможно в текущем состоянии воздушного законодательства.

Пункт 2.7.

(вступает в силу с 1 марта 2022 года). 

Эксплуатант, выполняющий авиационные работы на беспилотных воздушных судах (далее - БВС), в том числе с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, должен осуществлять прием на работу или привлекать для выполнения работы по договору гражданско-правового характера лиц, прошедших обучение (подготовку) по программам подготовки, утвержденным уполномоченным органом, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере гражданской авиации.

Прежде всего, Минтрансом России не утверждена Типовая программа подготовки внешних пилотов "легких" БВС, которую еще весной 2021 года разработала Ассоциация "Аэронекст" в кооперации с широким кругом работодателей. Сначала программа была направлена в Минтранс в июне и на повторное утверждение — 23 ноября 2021 года после доработки по замечаниям Росавиации. 

Следует подчеркнуть, что даже наличие утвержденной Типовой программы будет недостаточным, поскольку образовательным организациям в области подготовки внешних пилотов для их обучения в соответствии с утвержденным профессиональным стандартом потребуется разработать и утвердить в Росавиации одну или несколько рабочих учебных программ, «привязанных» к одному или нескольким типам БВС и видам авиационных работ.

Также пункт 2.7. ФАП-494 не может быть реализован, потому что не могут быть применены другие требования некоторых действующих нормативных правовых актов, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности предприятиями-эксплуатантами БАС.

1. Воздушное законодательство содержит правовую неопределенность в части наличия свидетельств авиационного специалиста.

Так, форма рекомендуемого образца Заявления на получение сертификата эксплуатанта, установленного Приложением № 2 ФАП-494, в части 4 «Летный экипаж, кабинный экипаж» предполагает указание сведений о Свидетельстве авиационного специалиста.

При этом пунктом 1 статьи 53 Воздушного кодекса установлено, что Свидетельство, выданное уполномоченным органом в области гражданской авиации, внешним пилотам "легких" БВС не требуется.

При этом иной эквивалентный документ, на основании которого авиационный специалист данной категории может быть допущен к деятельности, законодательно не определен.

2. С учетом положений статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации приказом Минтранса России от 04.08.2015 N 240 «Об утверждении Перечня специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации» внешний пилот БВС обоснованно отнесен к специалистам авиационного персонала вне зависимости от массы БВС.

Положениями пункта 3 статьи 8 Воздушного Кодекса Российской Федерации установлено, что образовательные организации и организации, осуществляющие обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала, осуществляют свою деятельность при наличии выданного органами, уполномоченными Правительством РФ, документа, который подтверждает соответствие указанных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей требованиям Федеральных авиационных правил.

Вместе с тем, с учетом исключения, установленного пунктом 1 статьи 53 Воздушного кодекса, к внешним пилотам "легких" БВС не могут быть применены:

• Правила проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств (Постановление Правительства от 6 августа 2013 г. N 670)
• Требования, предъявляемые к оформлению и форме свидетельств авиационного персонала гражданской авиации (Приказ Минтранса России от 10 февраля 2014 г. N 32)
• Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации. (Приказ Минтранса России от 12.09.2008 №147)
• Административный регламент Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по выдаче свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, допускаемым к выполнению функции членов экипажа гражданского воздушного судна, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения. (Приказ Минтранса России от 22.10.2014  № 298)

Пунктом 5 приказа Минтранса России от 29 сентября 2015 г. N 289 (ФАП-289) запрещается осуществлять обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечню специалистов авиационного персонала в авиационных учебных центрах, не имеющих выданного Росавиацией сертификата АУЦ.

По основаниям, приведенным выше, это требование в отношении обучения внешних пилотов БВС с МВМ 30 кг и менее является невыполнимым.

Кроме того, поскольку Свидетельство, выданное уполномоченным органом в области гражданской авиации, не требуется внешним пилотам БВС с МВМ 30 кг и менее, требование об обучении таких специалистов только в сертифицированных уполномоченным органом АУЦ является необоснованным.

ПУНКТ 2.11.

Пункт требует наличия обязательных видов страхования, предусмотренных ст. 131, 132 и 135 Воздушного кодекса.

Вместе с тем, согласно Воздушному кодексу, требование статьи 132 по обязательному страхованию жизни и здоровья членов экипажа распространяется только на членов экипажа пилотируемых ВС.

Как правило, страховые компании требуют от заявителей документы, подтверждающие летную годность БВС.

Если для БВС с максимальной взлетной массой более 30 кг таким документом является Сертификат летной годности, то для "легких" БВС эквивалентный документ нормативно не установлен.

ПУНКТ 2.13.

Этот пункт обязывает эксплуатанта утвердить и использовать в своей деятельности руководство по управлению безопасностью полетов (РУБП), определяющее организацию и порядок функционирования системы управления безопасностью полетов (СУБП).

Однако положения пункта 2 статьи 24.1 Воздушного кодекса распространяют требования в части разработки и применения СУБП только в отношении эксплуатантов, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки.

Это соответствует стандартам ИКАО, изложенным в главе 4 Приложения 19 «Управление безопасностью полетов».

Таким образом, распространение требований по реализации СУБП в отношении эксплуатантов, выполняющих авиационные работы, не соответствует базовым требованиям международного и отечественного законодательства.

В целом не вызывает сомнений необходимость разработки и внедрения СУБП всеми эксплуатантами без исключения.

По какой причине ИКАО не включило рекомендацию разработки СУБП для эксплуатантов авиационных работ — вопрос.

Но еще больший вопрос — правомочно ли грядущее привлечение предприятия к ответственности надзорным органом в отсутствии такого требования в базовом Федеральном законе?

ПУНКТЫ 2.18., 2.19.

Пункт 2.18 ФАП-494 требует от эксплуатанта реализации требований главы XII Воздушного кодекса по обеспечению авиационной безопасности.

Пункт 2.19 требует от эксплуатанта наличия программы авиационной безопасности, содержащую комплекс мер по обеспечению авиационной безопасности применительно к особенностям условий базирования, географии полетов воздушных судов, типов эксплуатируемых воздушных судов, видов авиационных работ.

Программа авиационной безопасности согласовывается уполномоченным органом, т.е. Росавиацией или ее территориальными органами.

В соответствии с п. 2 ст. 83 главы XII Воздушного кодекса, авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями транспортной безопасности, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами.

В соответствии с п. 4 ст. 84 главы XII Воздушного кодекса, требования авиационной безопасности и порядок их выполнения устанавливаются Федеральными авиационными правилами.

Из Федеральных авиационных правил действует только ФАП-142 «Требования к авиационной безопасности к аэропортам», утвержденный приказом Минтранса России от 28.11.2005 № 142.

Очевидно, данный ФАП не имеет отношения к деятельности эксплуатантов БАС, не связанной с использованием аэродромной инфраструктуры.

До разработки и утверждения специальных ФАП по авиационной безопасности для БАС реализовать 2.18 и 2.19. ФАП-494, очевидно, невозможно.

ПУНКТ 2.4.

Пункт требует от эксплуатанта обеспечения поддержания летной годности, соблюдения требований по наземному и техническому обслуживанию гражданских воздушных судов, а также по подготовке и выполнению полетов воздушных судов в соответствии с федеральными авиационными правилами.

Этот вопрос регулируется Федеральными авиационными правилами «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденными приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128 (ФАП-128).

Лишь ряд положений действующей редакции ФАП-128 применимы к БАС, в большей части ФАП-128 не содержит особенностей подготовки и выполнения полетов при использовании БАС.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Мы привели очень краткий выборочный анализ ФАП-494.

Очевидно, что в данный момент невозможно выполнить многие обязательные требования, наспех установленные этим НПА с нарушением других обязательных требований.

В частности, эскплуатанты БАС не могут получить главный документ, отсутствие которого «вменяется» в качестве основного нарушения в полученных компаниями предостережениях и предписаниях — сертификат эксплуатанта, подтверждающий соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил.

В первую очередь требует решения проблема подготовки квалифицированных авиационных специалистов по эксплуатации БАС.

Точечные требования ФАП лишь затягивают решение. Необходим системный подход к созданию системы развития квалификаций в отношении указанных специалистов. 

Чтобы не допустить остановки рынка 1 марта необходимо, как минимум, перенести на один год срок вступления в силу пункта 2.7. ФАП-494

Это и ряд других предложений в отношении обучения внешних пилотов "легких" БВС разработаны в Ассоциации "Аэронекст" и направлены в Минтранс России.

В целом ФАП-494 требует вдумчивой доработки и взаимной гармонизации с другими нормами воздушного законодательства.

Комментарии