Предостережения и запросы в отношении ФАП-494 могут быть незаконными

25 апреля 2022, 10:43

Предостережения Ространснадзора о нарушении обязательных требований при невозможности их исполнения аналогичны штрафу за проезд на красный свет при неработающем светофоре. Разбираемся, что происходит.

После обсуждения острой проблемы ФАП-494 на полях конференции "Беспилотная авиация-2022" мы решили разобраться, насколько законными и эффективными являются направляемые надзорным органом обращения в отношении исполнения заведомо неисполнимых требований этого НПА.

Напомним, на конференции представитель УГАН НОТБ по ЦФО Ространснадзора Роман Образцов сообщил, что рассылаемые предостережения являются профилактическим мероприятием, а запрос документов — это лишь мониторинг, нацеленный на сбор данных для анализа и не являющийся плановой проверкой.

По словам Образцова, только управлением по ЦФО было направлено 19 предостережений и запросов документов.

В своем Telegram-канале Ассоциация провела опрос, который показал: подобные запросы получили 24 респондента, что отражает картину в целом — с учетом деятельности остальных территориальных органов Ространснадзора.

Для рассмотрения мы взяли одно типичное предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований о наличии сертификата эксплуатанта:

Также приводим один типичный запрос о предоставлении документов о подготовке внешних пилотов по программам, утвержденным уполномоченным органом (Росавиацией):

ЗАКОННОСТЬ

При осуществлении контрольно-надзорных мероприятий Ространснадзор обязан руководствоваться следующими документами:

Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"
Постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1064 "Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области гражданской авиации"
Приказ Минтранса России от 26.04.2012 N 114 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта проведения проверок при осуществлении федерального государственного транспортного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров в сфере гражданской авиации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания"

Статья 45 Главы 10 Федерального закона №248-ФЗ действительно относит объявление предостережения к видам основных профилактических мероприятий.

Вместе с тем, статья 44 главы 10 ФЗ-248 требует разработки, общественного обсуждения и утверждения надзорным органом программы профилактических мероприятий в порядке, утвержденном правительством Российской Федерации.

Главное: согласно пункту 3 статьи 44, проводимые контрольным (надзорным) органом профилактические мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с контролируемыми лицами, проводятся только с согласия контролируемых лиц либо по их инициативе.

Другая статья Федерального закона №248-ФЗ определяет, как должен осуществляться мониторинг в целях анализа.

Пункт 2 статьи 24 устанавливает, что сбор, обработка, анализ и учет сведений об объектах контроля в целях их отнесения к категориям риска либо определения индикаторов риска нарушения обязательных требований должны осуществляться контрольным (надзорным) органом без взаимодействия с контролируемыми лицами.

Определенно, согласия на профилактические мероприятия территориальные органы Ространснадзора не спрашивают, исполняя обязанность по ведению постоянного мониторинга, как этого требует от надзорного органа пункт 5 статьи 22 ФЗ-248.

По результатам мониторинга надзорный орган имеет широкие возможности, определенные пунктом 3 статьи 74 ФЗ-248:

"Если в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) выявлены факты причинения вреда (ущерба) или возникновения угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, сведения о нарушениях обязательных требований, о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований, контрольным (надзорным) органом могут быть приняты следующие решения..."

В числе решений подпунктами 1), 2) определены как внеплановая проверка, так и то самое предостережение.

Согласимся, что формально надзорный орган поступает в соответствии с законом, якобы получая сведения о признаках - оказании услуг без сертификата эксплуатанта.

Вместе с тем, стоя на страже законности, надзорный орган обязан знать проверяемое законодательство, в том числе пробелы, которые делают исполнение проверяемых требований невозможным, и не "подставлять" авиационные власти.

Особенно странно такое рвение Ространснадзора по выявлению "признаков" выглядит в свете официальных разъяснений Минтранса России и Росавиации, которые однозначно говорят, что утверждение программ подготовки, а значит и сертификация эксплуатанта невозможны до вступления в силу необходимых НПА.

Фактически, синхронные действия территориальных органов Ространснадзора хоть и выглядят законными, но могут рассматриваться как необоснованное давление на бизнес.

Обратим внимание на достаточно свежее Постановление Правительства №1064, которое полностью посвящено надзору в гражданской авиации.

Обращает на себя внимание состав плановых и внеплановых проверок, установленный пунктом 40 статьи VII "Осуществление государственного контроля (надзора)".

В этот состав подпунктом в) включена документарная проверка, проводимая в соответствии с пунктом 55 путем истребования документов.

С учетом моратория на проверки, введенного еще более свежим Постановлением Правительства от 10 марта 2022 г. № 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля", проведение в 2022 году плановых проверок, к которым относится истребование документов, выглядит по меньшей мере необоснованно.

Отсюда можно сделать вывод, что письмо надзорного органа с запросом документов — это никак не мониторинг, который, согласно статье VIII Постановления Правительства №1064, проводится в дистанционном формате и только по заявлению контролируемого лица.

Еще один интересный документ — Административный регламент Ространснадзора, утвержденный Приказом Минтранса от 26.04.2012 N 114.

По каким-то причинам этот документ и вовсе трактует государственную функцию надзорного органа исключительно как проведение проверок. (пункт 1 статьи I).

Пункт 6 статьи I допускает проведение профилактических мероприятий, но далее процедура не регламентирована.

То есть, несмотря на полномочия, данные Федеральным законом №248-ФЗ, реализация таких полномочий не предусмотрена административным регламентом надзорного органа. Ни мониторинга, ни предостережений в регламенте нет.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ

Опросы эксплуатантов, получивших "письма счастья", показывают, что рассылаемые предостережения профилактической цели не достигают.

Серьезные компании, которые принимают участие в публичных тендерах и ведут свою деятельность открыто, стараются максимально соответствовать требованиям воздушного законодательства, если таковые возможно исполнить.

Однако в силу сложившейся правовой неопределенности действия Ространснадзора лишь нагнетают опасения эксплуатантов и заказчиков в предъявлении неотвратимой ответственности за неисполнимые требования.

В целом, такая "профилактика" стимулирует замедление гражданского рынка и рост теневого сектора. Это тормозит не только высокотехнологичный рынок, но снижает мобилизационную готовность России и в части технологий, и в части эксплуатирующих ее кадров.

Самая эффективная профилактика, как разумно рекомендовали представители УГАН НОТБ по ЦФО, — это совместный анализ правовых неопределенностей, разработка необходимых типовых документов, согласование и внесение в Минтранс России предложений по совершенствованию законодательства.

ВЫВОД

Даже поверхностный анализ вышеуказанных нормативных актов позволяет усомниться в законности действий, которые масштабно предпринимают все территориальные органы Ространснадзора.

Налицо отсутствие согласованности и взаимного информирования в структурах авиационной власти.

За разъяснениями Ассоциация "АЭРОНЕКСТ" планирует обратиться в центральный аппарат Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Мы проинформируем наших читателей о результатах.