Крапленая Карта. Выиграет ли российский рынок БАС с новой законодательной дорожной картой «Аэронет»?
Анализ документа дает основания считать, что новая дорожная карта по законодательству "Аэронет" принята в целях легитимизации переноса сроков неисполненных мероприятий, создания видимости расширения сегментов регулирования, без должного участия НТИ, без учета позиции рынка БАС и с нарушением процедур, установленных Правительством РФ.
16 сентября 2021 года распоряжением Правительства Российской Федерации № 2587-р утверждена актуализированная законодательная дорожная карта Национальной технологической инициативы по направлению "Аэронет" (ЗДК).
Анализ результатов исполнения, а точнее неисполнения предыдущей версии этого документа Ассоциация приводила на страницах своего сайта, направляла письменные обращения в структуры, курирующие деятельность законодательной рабочей группы "Аэронет" НТИ.
Мнение предпринимательского сообщества о реализации дорожных карт НТИ по направлению Аэронет приводились в СМИ.
Весьма наглядна, например, вот эта прошлогодняя публикация в журнале "Крылья Родины".
Теперь, актуализированная версия ЗДК принята в обновленной редакции мероприятий, формально оставаясь быть утвержденной распоряжением Правительства РФ от 03.04.2018 № 576-р.
Таким образом, три (!!!) года неисполнения мероприятий "прощены" и сроки неисполненных мероприятий под видом небольшого перефразирования сдвинуты вправо.
При таком "эффективном" исполнении ЗДК рынок БАС бесконечно долго может ждать принятия остро необходимых НПА и реального снятия законодательных барьеров.
Продемонстрированный бизнес-сообществу механизм "актуализации" ЗДК может быть использован в дальнейшем неоднократно как для очередного переноса сроков исполнения мероприятий ответственными исполнителями, так и для получения следующих порций государственных субсидий на разработку проектов НПА, уже однажды разработанных.
Главная новация: новая версия ЗДК получила два новых самостоятельных сегмента, не имеющих отношения к беспилотной авиации:
- Развитие геодезической и картографической деятельности, сфер применения пространственных данных (Геохаб)
- Развитие космической деятельности
Пропуская содержание мероприятий двух новых сегментов, отметим кратко лишь очевидные процедурные нарушения при утверждении документа и проанализируем главу, относящуюся к беспилотным авиационным системам, на обеспечение развития рынка которых была исходно направлена ЗДК.
В обновленной ЗДК на беспилотную авиаицю приходится чуть более 50% от общего числа мероприятий.
Процедурные нарушения
В разделе 1 в абзаце первом оставлена фраза, что ЗДК разработана в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.09.2017 № 1184 (далее - ПП № 1184)
На практике:
1. Согласно пункта 11 ПП № 1184 ЗДК разрабатывается на период реализации соответствующего плана мероприятий рыночной дорожной карты НТИ.
Однако, "рыночная" актуализированная, также трехсегментная ДК, разработанная как-бы по результатам "Форсайта-2020", по настоящее время не утверждена. Таким образом, правовые основы для принятия "расширенной" ЗДК отсутствуют.
Следует отметить, что и не утвержденная "рыночная" дорожная карта "Аэронет" давно вызывает вопросы у бизнес-сообщества, поскольку этот документ, называемый "отраслевой стратегией", не содержит ни обоснованного целевого образа беспилотной авиации, ни объективных метрик эффективности этой "стратегии", ни даже понимания, о какой отрасли идет речь.
Более чем годовой срок попыток согласования "рыночной" ДК "Аэронет" говорит о том, что подобного понимания нет и у ответственного за реализацию ДК ФОИВ.
2. В нарушение требований пункта 35 ПП № 1184, внесение изменений в действующую ЗДК в части дополнения ЗДК мероприятиями новых рыночных сегментов ("Развитие геодезической и картографической деятельности, сфер применения пространственных данных" и "Развитие космической деятельности") произведено без участия Проектного офиса НТИ и АНО "Платформа НТИ".
3. В нарушение требований пункта 5 ПП № 1184 существенные изменения новой ЗДК и исключение ряда пунктов не согласованы повторно с законодательной рабочей группой НТИ.
Исходный документ был направлен законодательной рабочей группой в Минтранс России (письмо от 13.11.2020 № СЖ-135).
4. В нарушение требований пунктов 9, 10 ПП № 1184, членам рабочей группы руководителем ЗРГ было навязано рассмотрение и голосование по расширенной версии проекта ЗДК, разработанной им же руководимым ИЦ "Аналитический центр "Аэронет".
При этом, от членов в то время действующей ЗРГ предложений и обоснований в поддержку предлагаемых мероприятий регулирования сфер "Развитие геодезической и картографической деятельности, применения пространственных данных" и "Развития космической деятельности" в ЗРГ не поступило.
5. Согласно пункта 36 ПП № 1184, изменения в ЗДК, предусматривающие изменение сроков реализации мероприятий, могут быть внесены по инициативе ответственного ФОИВ, а также по предложениям других органов государственной власти и организаций, являющихся исполнителями и соисполнителями соответствующих мероприятий ЗДК, только до наступления сроков исполнения соответствующих мероприятий и по согласованию с рабочими группами.
Однако, в обновленной ЗДК, в нарушение приведенного требования, сроки большинства мероприятий сдвинуты вправо уже после наступления сроков исполнения.
ТОП-10 замечаний
Мероприятия по совершенствованию воздушного законодательства сосредоточены в Главе II дорожной карты.
Содержание этого раздела должно было соответствовать документу, согласованному на рабочем совещании 09.11.2020 с
участием членов ЗРГ, представителей Ассоциации "Аэронекст", Минтранса России и Минпромторга России.
Однако, в утвержденном документе выработанные предложения учтены лишь частично.
Ряд пунктов необоснованно исключен или претерпел принципиальные изменения, утверждение которых без повторного согласования в ЗРГ является процедурным нарушением, как отмечалось выше.
1. Некорректным является уже само название раздела "Развитие деятельности по созданию и использованию БАС и БВС".
Очевидно, что БВС входит в состав БАС и не рассматривается как самостоятельный элемент.
2. Пункт 6 прежней ЗДК (сертификация эксплуатанта авиаработ) из новой ЗДК исключен, в связи с принятием ФАП-494 вместо ФАП-249.
Вместе с тем, ФАП-494 принят Минтрансом без согласования с ЗРГ, что является прямым нарушением ПП № 1184.
Как результат, ФАП-494 не учитывает всей специфики применения БАС и требует корректировки в части касающейся, а значит пункт о сертификации эксплуатанта для выполнения авиационных работ требует возвращения в ЗДК.
3. Пункт 7 прежней ЗДК (правила выполнения отдельных видов авиаработ с БАС – ФАП-128) из новой ЗДК исключен необоснованно. Срок исполнения – июль 2019 г. (просрочен).
Изданием ФАП-494 установлен перечень авиационных работ (Приложение № 1), значительно превышающий перечень авиационных работ, установленных в ФАП-128 (Раздел VI).
Раздел VII ФАП-128 содержит правила выполнения только отдельных видов авиационных работ, однако:
- далеко не всех видов, указанных в ФАП-494;
- не содержит особенностей выполнения видов авиационных работ с использованием БАС.
4. Пункт 8 прежней ЗДК (страхование ответственности владельца БВС) из новой ЗДК исключен необоснованно. Срок исполнения – декабрь 2020 г. (просрочен).
5. Пункт 11 прежней ЗДК (оптимизация лицензирования) из новой ЗДК исключен необоснованно. Срок исполнения – февраль 2020 г. (просрочен).
Мероприятие предполагало реализацию двух задач:
- устранение неопределенности в отношении лицензирования в сегменте БАС с БВС 30 кг и менее; реализовано принятием 349-ФЗ от 02.07.2021, внесшим изменения в п/п 7) пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ – на сферу БАС с БВС 30 кг и менее действие закона не распространяется;
- оптимизация процедур лицензирования разработки, производства и испытаний БАС, предполагающая освобождение от необходимости лицензирования разработчиков и изготовителей БАС гражданского назначения при наличии соответствующих сертификатов, выданных Росавиаций (исключение дублирования, по аналогии с реализованным лицензированием/сертификацией воздушных перевозок – 21-ФЗ от 18.02.2020 исключение п/п 22) п. 1 статьи 12 99-ФЗ).
Мероприятие не может считаться выполненным, в связи с чем содержание новой ЗДК требует корректировки.
6. Пункт 8 новой ЗДК (выдача СЛГ БАС) соответствует пункту 15 прежней ЗДК, однако мероприятие необоснованно изменено.
Мероприятие пункта 15 прежней ЗДК предполагало реализацию двух задач:
- Определение порядка выдачи СЛГ БАС, что ст. 36 Воздушного кодекса предусмотрено в отношении БАС с БВС более 30 кг. Минтрансом России приняты ФАП-519 без согласования с ЗРГ, что является прямым нарушением ПП № 1184. Срок действия ФАП-519 закончился 1 сентября 2021 г. Отдельным приказом Минтранса от 13.07.22 № 240 срок действия ФАП-519 продлен до 01.09.2022.
- Определение порядка прохождения испытаний и проверок, завершающихся выдачей на БАС СЛГ или эквивалентного ему документа.
Данная часть мероприятия в настоящее время исключена из п. 8 новой ЗДК, что является необоснованным.
Требует решения вопрос подтверждения летной годности БАС с БВС 30 кг и менее и признания документа, эквивалентного СЛГ, при сертификации эксплуатантов.
7. Пункт 19 прежней ЗДК (распространение мер поддержки – 10-ФЗ) исключен.
Вместе с тем, мероприятие не исполнено в полном объеме (изменения в 10-ФЗ не приняты).
Согласно примечанию в конце таблицы ЗДК "Сроком реализации мероприятий, в отношении которых в графе "Вид документа" указан федеральный закон, следует считать срок внесения проекта федерального закона в Правительство РФ.
Однако, по имеющейся информации, Минпромторгом России (разработчик) законопроект внесен в Правительство РФ.
Таким образом, удаление мероприятия из новой ЗДК, создает риск быть для него "забытым" при анализе исполнения ЗДК и правоприменительной практики.
8. Пункт 20 прежней ЗДК (авиационная безопасность), срок исполнения – "декабрь 2022 г." необоснованно исключен из новой ЗДК.
Вместе с тем, реализация мероприятия, предполагающая принятие нормативных мер обеспечения авиационной безопасности и выполнения их эксплуатантами БАС, является весьма актуальным и специфичным вопросом, с учетом необходимости включения и исполнения требований по кибербезопасности для исключения возможности несанкционированного перехвата линии С2 в целях неправомерного использования БВС, в том числе в противозаконных целях.
9. Пункт 22 прежней ЗДК (требования к юр. лицам, обеспечивающим авиационную безопасность), срок исполнения – "декабрь 2020 г." необоснованно исключен из новой ЗДК полностью.
10. Пункт 23 прежней ЗДК (перечень отдельных территорий), первичный срок исполнения – "январь 2019 г." необоснованно исключен из новой ЗДК полностью.
Распоряжением Правительства РФ от 24.07.2020 № 1941-р ранее установленный срок "январь 2019 г." был изменен на "июль 2021 г." (просрочен), из графы "Исполнители" исключено Минэкономразвития России.
При подготовке актуализированной версии ЗДК было предложено перенести это мероприятие из "сегмента" "БАС" в "сегмент" "Геохаб", однако по результатам утверждения новой ЗДК мероприятие, связанное с определением перечня отдельных территорий, не включено ни в один из разделов.
Вместе с тем, наличие ограничений, связанных с получением разрешений на проведение аэросъемки и необходимостью контрольных просмотров результатов съемки является одним из основных барьеров, сдерживающих развитие рынка БАС.
Мероприятие по установлению перечня отдельных территорий было направлено на существенное снижение административного барьера.
Мероприятие необходимо к реализации в рамках ЗДК и должно быть возвращено!
Выводы
Без ответа остается большое число вопросов о несогласованном изменении утвержденных формулировок, об отсутствии понятного механизма реализации Минтрансом России, ответственным за исполнение ЗДК, мероприятий новых не авиационных сегментов, никак не связанных между собой и реализующих самостоятельные задачи.
Возможно, цель такой "игры в карты" лежит в плоскости получения заинтересованными лицами новых государственных субсидий на ее реализацию.
Это бы объяснило и космическое расширение документа, и исключение мероприятий, бюджет на которые уже освоен.
Как бы то ни было, удаление из обновленной ЗДК ключевых проблемных пунктов, касающихся авиационных работ, сертификации эксплуатантов, сертификации летной годности повлечет еще большую задержку развития российского рынка и отечественных компаний, ведущих авиационную деятельность в сфере БАС.
Комментарии