ФАП-494 должен пройти повторную оценку регулирующего воздействия

19 октября 2022, 10:34

Минэкономразвития поддержало позицию Ассоциации "АЭРОНЕКСТ": после процедуры оценки регулирующего воздействия (ОРВ) Минтранс внес в проект ФАП существенные изменения, которые требуют повторной ОРВ.

Ранее Ассоциация "АЭРОНЕКСТ" направила в Минэкономразвития и Минюст России письмо с указанием на необходимость дополнительно проработать изменения, разработанных Минтрансом России по вопросам регулирования деятельности лиц, осуществляющих управление беспилотными воздушными судами (БВС) с максимальной взлетной массой менее 30 кг (ФАП-494 и ФАП-10)

В обращении подчеркивается значительное отличие регулирования в редакции НПА, вынесенной на итоговое утверждение, от редакции, проходившей ОРВ и от опубликованной по ее результатам.

Напомним, в августе 2022 года Минтранс России разработал проекты нормативных правовых актов "О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты Минтранса России по вопросам регулирования деятельности лиц, осуществляющих управление беспилотными воздушными судами максимальной взлетной массы менее 30 кг" и проект приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении Перечня специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации".

Предлагаемое регулирование направлено на упрощение процедур подготовки внешних пилотов БВС с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, что в целом приветствуется.

Вместе с тем, по мнению участников расширенного заседания Совета Ассоциации "АЭРОНЕКСТ", отдельные изменения НПА содержат необоснованные, неисполнимые и коррупциогенные положения, могут повлечь непрогнозируемые последствия для безопасности полетов, качества подготовки специалистов и, следовательно, для национальных интересов Российской Федерации.

Для наглядности представим два варианта пунктов 2.5., 2.7., 2.8. новой редакции ФАП-494:

По итогам ОРВ

2.5. Эксплуатант должен осуществлять прием на работу или привлекать для выполнения авиационных работ по договору гражданско-правового характера специалистов, включая лиц из числа специалистов авиационного персонала, имеющих свидетельства с квалификационными отметками, дающими право эксплуатации заявленных воздушных судов, в том числе беспилотных воздушных судов (далее – авиационный персонал, БВС).

2.7. Эксплуатант, выполняющий авиационные работы на БВС с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, должен осуществлять прием на работу или привлекать для выполнения работы по договору гражданско-правового характера лиц, с учетом требований пункта 2.8 настоящих Правил (далее – работники).

Направлено на утверждение

2.7. Эксплуатант, выполняющий авиационные работы на БВС с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, должен осуществлять прием на работу или привлекать для выполнения работы по договору гражданско-правового характера лиц, с учетом требований пункта 2.8 настоящих Правил (далее – работники).

2.8. Эксплуатант должен организовать подготовку и контроль квалификации принятых (привлеченных) на работу специалистов, включая лиц из числа авиационного персонала, а также исполнение нормативных правовых актов, регулирующих выполнение авиационных работ, и иных правил и процедур, установленных воздушным законодательством Российской Федерации, необходимых для обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности, а также государств, в воздушном пространстве которых выполняются полеты, и государства регистрации (учета) воздушного судна. Контроль квалификации принятых после 1 сентября 2024 г. на работу лиц, осуществляющих управление беспилотными гражданскими воздушными судами с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 238-ФЗ "О независимой оценке квалификации".

Анализ

Прежде всего следует отметить, что и в старой, и в предлагаемой новой редакции ФАП-494 редакция пункта 2.7. с учетом формулировки пункта 2.8 ФАП-494 требует от эксплуатанта осуществлять подготовку и контроль квалификации принятых на работу любых специалистов, причем до заключения с ними трудовых (договорных) соглашений.

Эти требования ФАП-494 целесообразно ограничить кругом лиц, непосредственно связанных с летной или технической эксплуатацией БАС при выполнении авиационных работ, а также моментом обеспечения требований – допуском к выполнению летной или технической эксплуатации БАС.

Предлагаемым дополнением в пункт 2.8. ФАП-494 устанавливается новое обязательное требование о проведении контроля квалификации единственным способом — через проведение профессионального экзамена в соответствии с Федеральным законом №238-ФЗ.

С учетом положений Федерального закона от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" данное обязательное требование является необоснованным, поскольку не учитывает наличие и эффективность применения альтернативных мер регулирования, направленных на подготовку, поддержание и контроль квалификации специалистов, в различных формах получения образования, профессионального обучения, повышения квалификации, предусмотренных законодательством об образовании.

Предлагаемое пунктом 2.8. ФАП-494 регулирование не является достаточным для достижения надлежащего уровня подготовки специалиста по эксплуатации "легкого" БВС, поскольку не устанавливается возможность и основание проверки эксплуатантом уровня подготовки специалиста при его начальном устройстве на работу.

Приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 5 июля 2018 г. N 447н. "Об утверждении профессионального стандарта "Специалист по эксплуатации беспилотных авиационных систем, включающих в себя одно или несколько беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой 30 кг и менее" определен и утвержден третий уровень квалификации специалистов по эксплуатации "легких" БВС, предполагающий профессиональное обучение, что также подтверждается формулировками приказа Минтруда России от 12.04.2013 № 148н "Об утверждении уровней квалификации в целях разработки проектов профессиональных стандартов".

Национальный Совет при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям (протокол от 27 августа 2021 г. № 55) утвердил наименования квалификаций и требования к квалификациям специалистов по эксплуатации беспилотных авиационных систем, включающих в себя одно или несколько БВС с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, также определив третий квалификационный уровень (профессиональное обучение) для указанного профессионального стандарта.

Согласно пункту 2 Статьи 73 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", под профессиональным обучением по программам профессиональной подготовки понимается профессиональное обучение лиц, ранее не имевших профессии рабочего или должности служащего.

Таким образом, с учетом требований 273-ФЗ пункты 2.7. и 2.8. ФАП-494 однозначно указывают на необходимость работодателя-эксплуатанта БАС принимать на работу лиц, ранее не имевших профессии внешнего пилота "легкого" БВС, затем проводить их профессиональное обучение за средства работодателя без гарантии результата и обязательную оценку квалификации единственным способом, несмотря на иные возможности повышения и контроля квалификации, предусмотренные законодательством об образовании.

Указанные положения создают правовую неопределенность в части возможности приема на работу лиц, прошедших обучение по профессии внешнего пилота "легкого" БВС до устройства на работу и, соответственно, невозможности эксплуатанта БАС осуществлять их подготовку с соблюдением требований Федерального закона 273-ФЗ.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 Статьи 9 Федерального закона №247-ФЗ, установление обязательных требований, исключающих возможность исполнить другие обязательные требования, не допускается.

Между тем предлагаемое пунктом 2.8. ФАП-494 регулирование не соответствует принципу исполнимости, поскольку не проведена оценка затрат на его исполнение лиц, в отношении которых регулирование устанавливается.

Пунктом 2 Статьи 4 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 238-ФЗ "О независимой оценке квалификации" установлено, что профессиональный экзамен проводится по инициативе соискателя за счет средств соискателя, иных физических и (или) юридических лиц либо по направлению работодателя за счет средств работодателя в порядке, установленном трудовым законодательством.

Формулировка пункта 2 статьи 4 Федерального закона №238-ФЗ указывает на добровольность прохождения независимой оценки квалификаций физическими лицами за их собственные средства. Фактически, предлагаемой редакцией пункта 2.8. ФАП-494 вводится новая обязательная платная услуга для граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, включающая обязанность получения платной услуги, которая не включена в перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Кроме того, согласно указанной норме пункта 2 статьи 4 Федерального закона №238-ФЗ, профессиональный экзамен в системе независимой оценки квалификаций является платной услугой, бенефициарами оказания которой являются любые юридические лица, отобранные Советом по профессиональным квалификациям воздушного транспорта (СПК ВТ) в качестве центров оценки квалификаций, (п.4 ст.7 ФЗ № 238-ФЗ).

Решением СПК ВТ от 13.07.2022 (Протокол №21) утверждено Положение о методике определения стоимости услуг по независимой оценке квалификаций и Положение о коэффициенте отчислений с процедур профессиональных экзаменов независимой оценки квалификаций, направляемом в СПК ВТ.

Согласно утвержденным документам, юридическое лицо – финансовый оператор СПК ВТ и юридическое лицо – Центр оценки квалификаций (ЦОК) ежегодно пересматривают стоимость услуги.

Кроме того, отчисления в размере 20% от стоимости каждой оказанной услуги перечисляются от ЦОК некому "финансовому оператору" СПК ВТ.

СПК ВТ отобраны следующие организации (Протокол №20 от 08.06.2022), в руководящие органы и бенефициары которых входят, в том числе, руководители СПК ВТ:

в качестве финансового оператора СПК ВТ – ООО "Консалтинговая компания Авиаперсонал" ИНН 7726589195;
в качестве цифрового оператора СПК ВТ– АО "Национальные квалификации" ИНН 7734426483;
в качестве единственного на данный момент центра оценки квалификаций – ООО "Центр оценки квалификаций в области пожарной безопасности и чрезвычайных ситуациях "Урал", ИНН 6670480378, который не имеет в допущенных для проверки профессиональных квалификаций квалификацию "Специалист по эксплуатации беспилотных авиационных систем, включающих в себя одно или несколько беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой 30 кг и менее".

Учитывая изложенное, а также то, что работы с применением БВС с максимальной взлетной массой 30 кг и менее зачастую выполняются небольшими юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, установление для них дополнительной обязательной платной нагрузки, связанной с неопределенной и обременительной процедурой контроля квалификации, является коррупциогенным фактором согласно подпункту "а" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Кроме того, установление независимой оценки квалификаций по 238-ФЗ в качестве единственного способа подтверждения квалификации, обязывающего эксплуатантов заказывать платные услуги у назначенных коммерческих структур, причем без законодательного регулирования цены данных услуг, также является коррупциогенным фактором, согласно подпункту "з" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Предложения

В ходе обсуждения проектов НПА члены Совета Ассоциации "АЭРОНЕКСТ" с участием ведущих эксплуатантов "легких" БВС разработали следующие предложения по формулировкам пунктов 2.7, 2.8. ФАП-494:

2.7. Эксплуатант, выполняющий авиационные работы на БВС с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, должен допускать до выполнения данных работ лиц, с учетом требований пункта 2.8 настоящих Правил (далее – работники).

Контроль квалификации принятых после 1 сентября 2024 г. на работу лиц, осуществляющих управление беспилотными гражданскими воздушными судами с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, осуществляется Эксплуатантом любыми способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.