Поправки в Воздушный кодекс станут барьером в развитии рынка беспилотной авиации

15 октября 2020, 10:53

Новые обязательные требования по сертификации и подготовке персонала "легких" БАС создадут избыточные ограничения для предпринимателей, повлекут дополнительные расходы бизнеса и федерального бюджета.

7 сентября на портале regulation.gov.ru размещен проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты (в части систематизации обязательных требований в сфере воздушного транспорта)» (далее – законопроект), разработанный Минтрансом России.

Законопроектом предлагается введение дополнительных обязательных требований, объективная целесообразность которых ничем не подтверждена, а именно:

введение обязательной государственной сертификации для БАС в составе с БВС максимальной взлетной массой 30 кг и менее (далее "легких" БАС);
установление требований к подготовке специалистов авиационного персонала только в образовательных организациях, имеющих выданный Росавиацией сертификат авиационного учебного центра (АУЦ).

ТЕКУЩЕЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

С 2016 года принятием Федеральных законов от 30.12.2015 № 462-ФЗ и от 03.07.2016 № 291-ФЗ в Воздушном кодексе были установлены базовые нормативные понятия и требования, в том числе, по вопросам государственной регистрации/учету, сертификации и допуску БАС к эксплуатации в интересах гражданской авиации, подготовке специалистов авиационного персонала.

При этом была солидарно принята оптимальная «граница» дифференциации обязательных требований к «легким» (30 кг и менее) и «тяжелым» (более 30 кг) БВС - по критерию максимальной взлетной массы, и тем самым утвержден фундаментальный курс на создание для «легких» БВС облегченных требований в части подтверждения их летной годности и подготовки специалистов авиационного персонала.

Персонал

Начиная с 2018 года большинство программ подготовки специалистов по эксплуатации «легких» БАС приведены в соответствие с Профессиональным стандартом от 5 июля 2018 г. N 447н, разработанным с участием Росавиации и утвержденным Минтрансом России.

Типовая основная программа профессионального обучения, разработанная на основе Профстандарта, утверждается Минтрансом России в соответствии со статьей 85 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Поручение о разработке такой программы получено Ассоциацией "Аэронет" от Росавиации в середине текущего года, и сегодня такая программа разработана.

Объем подготовки для специалиста «легких» БАС составляет от 72 до 256 часов, включая теоретическую, наземную и летную подготовку, в зависимости от сложности техники и планируемых условий ее эксплуатации.

Подготовка специалистов «легких» БАС ведется образовательными организациями, имеющими лицензию на осуществление образовательной деятельности Министерства образования России - организации ДПО и средние специальные учебные заведения (колледжи).

Данные организации не осуществляют никакой иной подготовки специалистов авиационного персонала для «тяжелых» БАС, пилотируемых ВС, специалистов по авиационной безопасности и т.д.

За 16 лет деятельности гражданского рынка подготовлено более 3000 специалистов по эксплуатации «легких» БАС, при этом никаких инцидентов и происшествий, произошедших по причине некачественной подготовки персонала, не отмечается.

Мировая практика, в частности США, страны Евросоюза, Япония, показывают высокую эффективность подготовки специалистов в негосударственных образовательных организациях по программам аналогичной или даже меньшей длительности, разработанным и утвержденным авиационным регулятором с признанием результатов такого обучения.

Летная годность

Если система обучения специалистов "легких" БАС уже работает, то в отношении подтверждения летной годности небольших беспилотников лед пока не трогался.

Это связано как с реформой всей системы сертификации авиационной техники в РФ, так и с отсутствием четкого категорирования БАС и установленных оптимальных требований к каждой из категорий.

Предложения Ассоциации в отношении реализации упрощенного механизма сертификации "легких" БАС, направленные в Росавиацию официальным письмом от 28.08.2020 на данный момент остаются без ответа.

Тем более странным выглядит предлагаемое законопроектом введение обязательной государственной сертификации "малышей" в отсутствии хоть какой-то практики и выработанных оптимальных требований к "легким" БАС.

Следует подчеркнуть, что сегодня буксует даже полностью регламентированная процедура государственной регистрации БВС, заявка на которую подана еще 10 июля.

ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ

Персонал

Как уже отмечено, законопроектом предлагается осуществлять подготовку специалистов "легких" БАС только в сертифицированных Росавиацией АУЦ на соответствие федеральный авиационным правилам ФАП-289.

Очевидно, что образовательные организации, ведущие деятельность по требованиям Министерства образования, не смогут одновременно выполнять отличающиеся требования Росавиации.

Объем затрат на дополнительную сертификацию и сложный ежегодный контроль авиационных властей за процессом обучения "малышей" сделает стоимость такого обучения непомерно высокой, для развития интереса к профессии.

Срок обучения специалистов "легких" БАС вырастет с текущих в среднем 96 часов в организациях ДПО до почти 3 лет в сертифицированных Росавиацией АУЦ, количество которых также не покрывает потребности рынка в кадрах.

Все что нужно сегодня, это признание Росавиацией документов о профессиональном обучении в образовательных организациях по рабочим программам, разработанным на основании утвержденной Минтрансом России основной типовой программы подготовки специалистов «легких» БАС, разработанной с учетом требований Профессионального стандарта 447н.

Однако, признание существующей системы обучения отклоняется регулятором. Обоснование позиции – невозможность контроля со стороны Росавиации за качеством учебного процесса.

Летная годность

Во что выльется сертификация типа БАС и сертификация летной годности каждого экземпляра, оценить пока сложно. Специалисты по сертификации утверждают, что сертификация одного типа обойдется малому предприятию - разработчику от 50 до 130 миллионов рублей.

Вряд ли предприниматели смогут продолжать бизнес при такой стоимости подтверждения соответствия БАС минимальному набору оптимальных для безопасности требований.

Если эти расходы предполагается субсидировать из федерального бюджета, то следует задаться вопросам, адекватна ли такая нагрузка на бюджет существующей практике, рискам, и есть ли иные установленные законодательством способы сертификации без такого существенного обременения рынка и государства.

АЛЬТЕРНАТИВЫ

Альтернативы предлагаемому законопроектом регулированию есть.

И здесь важно отметить, что законопроект противоречит критериям принятия обязательных требований, установленных недавно принятым Федеральным законом от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» в части необходимости реализации риск-ориентированного подхода, оценки затрат лиц, в отношении которых устанавливаются обязательные требования, которые должны быть соразмерны рискам. При установлении обязательных требований должны быть оценены наличие и эффективность применения альтернативных мер.

Персонал

Для сохранения динамики и качества подготовки специалистов по эксплуатации «легких» БАС, позволяющей сохранить гибкость и увеличить возможность контроля со стороны как работодателей, так и уполномоченного органа, в Российской Федерации существуют оптимальные механизмы, имеющие нормативные основы.

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», п. 5 б) определена необходимость модернизации профессионального образования, в том числе посредством внедрения адаптивных, практико-ориентированных и гибких образовательных программ; формирование системы непрерывного обновления работающими гражданами своих профессиональных знаний и приобретения ими новых профессиональных навыков.

Происходящая в Российской Федерации модернизация национальной системы квалификаций Российской Федерации создает условия для разработки и внедрения гибких вариативных программ профессионального обучения, в том числе для подготовки специалистов по эксплуатации новейших видов техники, включая беспилотные авиационные системы.

Дифференциация программ подготовки специалистов авиационного персонала, применяющим «легкие» БАС по квалификационным категориям является необходимым условием ведения качественной и масштабной образовательной деятельности, способной обеспечить растущую индустрию БАС требуемым количеством квалифицированных специалистов различного уровня квалификаций.

С учетом существующих норм Воздушного кодекса, возможно и целесообразно реализовать систему подготовки специалистов «легких» БАС в образовательных организациях Минобразования России по рабочим программам, разработанным на основании основной типовой программы подготовки специалистов «легких» БАС, которая будет согласовываться Росавиацией и утверждаться Минтрансом России.

В предлагаемой Ассоциацией правовой конструкции контроль учебного процесса в образовательных организациях будет осуществляться при непосредственном участии Росавиации через механизм профессионально-общественной аккредитации образовательных программ (ПОА), под которым понимается признание уровня деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, соответствующим критериям и требованиям российских, иностранных и международных организаций, на основании статьи 96 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ.

Координирующим органом в сфере ПОА выступает Национальный совет при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям в составе которого с участием Минтранса России и Росавиации создан Совет по квалификациям воздушного транспорта (СПК ВТ).

СПК ВТ при Национальном совете в рамках системы профессиональных квалификаций в Российской Федерации определяет требования к проведению профессионально-общественной аккредитации основных профессиональных образовательных программ, требования к процедурам и участникам профессионально-общественной аккредитации образовательных программ, способствующие признанию ее результатов на территории Российской Федерации.

Летная годность

В соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», «сертификация» - форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, документам по стандартизации или условиям договоров.

При этом «орган по сертификации» - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации для выполнения работ по сертификации.

Подтверждение соответствия на территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер.

Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в формах принятия декларации о соответствии (декларирование соответствия) или обязательной сертификации, что согласно статье 8 Воздушного кодекса отнесено к пилотируемым воздушным судам и БАС в составе с БВС более 30 кг.

Добровольная сертификация применяется к товарам или услугам, которые, согласно законодательству, не подлежат обязательной сертификации.

Таким образом, согласно российскому законодательству, БАС в составе с БВС 30 кг и менее, не подлежащие обязательной сертификации, могут быть сертифицированы в системе добровольной сертификации с выдачей документов, подтверждающих их качество (летную годность).

Добровольный сертификат соответствия может быть использован в качестве эквивалентного сертификату летной годности при сертификации эксплуатанта БАС (воздушные перевозки или авиационные работы), а также при страховании ответственности при использовании «легких» БАС.

Добровольная сертификация осуществляется в рамках системы добровольной сертификации, которая может быть создана юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем или несколькими юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями.

С учетом того, что действие Федерального закона от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» не распространяется сферу подтверждения соответствия авиационной техники, объектов гражданской авиации, аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) системы добровольной сертификации может быть осуществлена Росавиацией в рамках имеющихся полномочий, что в настоящее время реализовано применительно к системе обязательной сертификации.

Использование механизма добровольной сертификации БАС в составе с БВС с максимальной взлетной массой 30 кг и менее при условии аккредитации Росавиацией органов по сертификации и испытательных лабораторий позволит обеспечить становление процедуры и порядка оценки летной годности указанной категории БВС, планируемых к использованию для авиационных работ или воздушных перевозок, в системе гражданской авиации.

Аккредитация Росавиацией органов по сертификации и испытательных лабораторий, заявленных в системе добровольной сертификации «легких» БАС, позволит обеспечить признание документов, подтверждающих их летную годность, в качестве эквивалентных сертификатам летной годности при реализации Росавиацией процедуры сертфикации эксплуатантов БАС в составе с БВС с максимальной взлетной массой 30 кг и менее.

К ЧЕМУ ПРИВЕДЕТ

"Принятие предложенного Минтрансом России законопроекта приведет к существенному увеличению области предоставления государственных услуг с прямым участием государства в лице уполномоченных органов (Росавиации), росту административных барьеров в развитии рынка БАС, значительному возрастанию временных и финансовых затрат на получение разрешительных документов для коммерческого использования БАС, что ожидаемо приведет к торможению развития рынка БАС и услуг с их использованием, либо уходу большей части рынка в «теневую» область." - к такому заключению пришла рабочая группа по совершенствованию законодательства "Аэронет". (резолюция прилагается).

Особое мнение по законопроекту опубликовало Международное консультативно-аналитическое агентство "Безопасность полетов".

Ассоциация "Аэронет" также не видит оснований для введения дополнительных обязательных требований к легким «БАС», которые повлекут избыточные ограничения и обязанности для предпринимателей, вызовут дополнительные расходы и бизнеса, и федерального бюджета.

Надеемся, взвешенное рассмотрение сути предлагаемых обязательных требований и альтернативных подходов позволит выработать приемлемое решение, способствующее дальнейшему развитию рынка беспилотной авиации.