31 марта 2016 года может стать черным днем для перспективного рынка беспилотных авиационных систем, если Федеральный закон №462-ФЗ вступит в силу. 

Именно в эту дату истекают 90 дней, отведенные на вступление в силу Федерального закона от 30.12.2015 № 462-ФЗ «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации в части использования беспилотных воздушных судов». Нелепые поправки, внесенные группой депутатов во втором чтении законопроекта, перечеркивают многолетнюю работу органов исполнительной власти в сфере регулирования гражданской авиации и экспертов, системно работавших над воздушным законодательством с 2012 года.

ХРОНОЛОГИЯ

2012 год – во исполнение поручений Президента РФ и Правительства РФ об упорядочении использования беспилотных воздушных судов (БВС) Минтрансом России разработан проект федерального закона, предполагающий внесение поправок в ВК РФ в части использования БВС

2014.12.04 - Послание Президента РФ Федеральному Собранию. Провозглашена Национальная Технологическая Инициатива 2015 .03.15 - в ГД РФ внесена Правительством РФ согласованная редакция законопроекта об изменениях ВК РФ в части использования БВС;

2015.12.03 - Послание Президента Федеральному Собранию. Подтверждена Национальная Технологическая Инициатива, акцентирована ее роль в развитии экономики будущего. Подчеркнуто, что по направлению беспилотные технологии в авиации у России есть все шансы среди первых прорваться на глобальные рынки, причём уже в ближайшее время, в ближайшие годы;

2015.06.10 – Комитетом по транспорту ГД РФ в первом чтении принят проект ВзК с положительными в отношении БАС поправками;

2015.12.22 - Комитетом по транспорту ГД РФ без согласования с уполномоченным ФОИВ, без обсуждения с экспертами и профсообществом внесены существенные поправки в законопроект об изменениях ВК РФ в части использования БВС, ломающие ранее согласованную концепцию регулирования и использования БВС:

Было:

В редакции, прошедшей первое чтение, проект Федерального закона представлял собой сбалансированный документ, сочетающий интересы всех видов авиации, задающий принципы совместного использования воздушного пространства и его структуру с учетом требований обеспечения безопасности, разгружающий уполномоченные ФОИВ от избыточных функций и предполагающий передачу регулирующих функций по отношению к БВС малых весовых категорий (куда относились и авиамодели) на профсообщества в соответствии с законодательством РФ о саморегулировании.

Законопроектом предполагался следующий общегосударственный подход к использованию БВС:

— Выполнение уполномоченным государственным органом необходимых процедур государственного регулирования (государственная регистрация, обязательная сертификация, подготовка персонала) только применительно к беспилотным воздушным судам максимальной взлетной массой более 30 кг (критерий ограничения массы 30 кг был предложен ФСБ России при согласовании законопроекта)

— Выполнение некоммерческими профессиональными объединениями необходимых процедур применительно к беспилотным воздушным судам массой 30 кг и менее под контролем со стороны уполномоченного государственного органа (Минтранса России);

— Определен состав обязательных процедур для БВС, выполняющих и не выполняющих авиационные работы.

Таким образом, в частности, учитывались интересы развития авиамоделизма в России. Передача функций по сертификации на уровень некоммерческих профессиональных объединений в полной мере согласуется с Федеральным законом №184-ФЗ «О техническом регулировании» и предусматривалась в системе добровольной сертификации в соответствии со стандартами профобъединений. Передача на уровень некоммерческих профессиональных объединений функций по сертификации (оценке летной годности) БВС массой до 30 кг и организации подготовки эксплуатирующего персонала, являющихся основным фактором безопасного использования БВС, полностью кореллируются с нормами Федерального закона №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».

В наибольшей степени на безопасность полетов БВС влияет контроль технического состояния всей беспилотной авиационной системы (БАС), контроль подготовки персонала и соблюдение предпринимателями правил такого контроля. Исключительно имущественная ответственность, которую не несут государственные органы, но несут предприниматели и профсообщества в целом, мотивирует к ответственной эксплуатации БАС. Выполнение таких процедур государственным органом трансформируется в формальность, повышающую коррупционные риски. Выполнение этих же процедур профессиональным сообществом под контролем со стороны уполномоченного ФОИВ полностью соответствует утвержденной Правительством России 30 декабря 2015 года «Концепции совершенствования механизмов саморегулирования».

Стало:

Принятый ГД РФ Федеральный закон от 30.12.2015 № 462-ФЗ коренным образом отличается от законопроекта, прошедшего оценку регулирующего воздействия с активным участием субъектов регулирования и внесенного в Государственную Думу Правительством Российской Федерации, вносит необоснованные избыточные функции государственного регулирования, влечет существенную нагрузку на все уровни бюджетной системы, фактически блокирует развитие авиамодельного спорта, создает избыточные административные барьеры для развития рынка беспилотных авиационных систем "AeroNet" и в целом и отбрасывает Россию в аутсайдеры этой ниши мирового рынка.

— установлена нижняя весовая граница в 0,25 кг, выше которой все беспилотные воздушные суда подлежат обязательным процедурам, выполняемым государственным органом. — Обоснования необходимости таких процедур для всех категорий БВС не представлено;

— Закон вступает в противоречие с действующими положениями иных Федеральных законов, в частности с Федеральным законом от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте», препятствуя гражданам заниматься официально признанным в России авиамодельным спортом (часть 1 статьи 3 и часть 2 Статьи 4 329-ФЗ)

— Закон принят без учета фактической возможности исполнения после вступления его в силу 30.03.2016;

— Закон принят без выработки инструментов контроля за его исполнением;

— Внесенные во втором чтении нормы не достигают целей регулирования, заявленных как обеспечение национальной безопасности;

— Часть норм Федерального закона носит неоднозначное трактование.

НЕГАТИВ

Очевидно, что принятый закон 462-ФЗ повлечет самые негативные последствия для всей России, и вот лишь некоторые из них:

1. Нагрузка на все уровни бюджетной системы

По предварительной оценке создание структурных подразделений, уполномоченных государственных органов, организационно-технологическое обеспечение процедур могут обойтись федеральному бюджету РФ не менее чем в 100 млрд.руб. Для примера, США планируют 56 млн. долларов до 2020 года только на поддержание системы государственной регистрации. Затраты России, с учетом процедур сертификации, потребуют дополнительного расширения структурных подразделений Росавиации и многократно больших затрат на кадровое, организационное и технологическое обеспечение процесса При этом государственные органы не готовы к выполнению возложенных законом процедур в установленный 90-дневный срок.

• У ФОИВ в лице Минтранса и Росавиации нет полномочий по организации и проведению обязательной сертификации Беспилотной Авиационной Системы (БАС). Есть полномочия только по сертификации Беспилотного Воздушного Судна (БВС) являющегося лишь одним из многих компонентов всей системы;
• Отсутствуют разработанные и утвержденные процедуры проведения сертификации БАС и его элементов (БВС, станция внешнего пилота, устройства запуска-приземления и др.);
• Отсутствуют структурные подразделения, осуществляющее обязательную сертификацию всех БАС (в составе с БВС любой массы), включая авиамодели, на всей территории России;
• Отсутствует механизм сертификации и лицензирования разработчиков и производителей БАС (в составе с БВС любой массы);
• Отсутствуют разработанные и утвержденные процедуры и организационно-технологический инструментарий для непрерывной государственной регистрации всех БАС, включая авиамодели, максимальной взлетной массой более 0,25 кг на всей территории России;
• Отсутствуют нормы летной годности (сертификационные требования) для БВС, согласованные с Минпромторгом России и утвержденные Минтрансом России;
• Выдача свидетельств специалистов авиационного персонала не представляется возможной, так как нет разработанных профессиональных и образовательных стандартов, нет образовательных программ, не аккредитованы образовательные организации для обучения специалистов БАС; в перечне специалистов авиационного персонала отсутствуют указанные категории специалистов в сфере БАС;
• Требуется разработка и утверждение в качестве нормативных правовых актов (с обязательной регистрацией в Минюсте России) соответствующих Административных регламентов ФОИВ. На подготовку к указанным процедурам требуется оценочно от 2 лет!

2. Блокирование Национальной Технологической Инициативы, провозглашенной Президентом Российской Федерации

• Введение избыточных процедур государственного регулирования на этапе становления и развития беспилотной авиации и ставит под угрозу дальнейшее существование многих уже состоявшихся компаний в сфере беспилотных авиационных систем. Уже сегодня у компаний срываются согласованные коммерческие контракты, происходит отток инвестиций, замораживаются перспективные разработки. 
• Под прикрытием «борьбы с терроризмом» следующим шагом будут введены запретительные нормы в отношении иных сфер применения беспилотных технологий: MariNet, AvtoNet, NeiroNet. Мы сознательно утверждаем, что принятые законодательные меры неэффективны в достижении целей обеспечения безопасности, поскольку не ограничивают противоправного использования БВС, имеющих надлежаще оформленные документы, не предполагают инструментов повышения мотивации к ответственной эксплуатации беспилотной техники. Кроме того, законом невозможно проконтролировать или удержать злой умысел. 

3. 462-ФЗ лишает Россию перспектив выхода на мировой рынок производства беспилотных авиационных систем и выполнения работ с их применением 

• Рынок беспилотных систем сверхдинамичен. Потеряв год, Россия отстанет в развитии на 10 лет. Бизнес, деньги и интеллект будут вынуждены искать себе применение в других юрисдикциях. 
• Требуя сертификации и получения СЛГ от растущих Российских компаний и при этом признавая СЛГ зарубежных компаний создаются искусственные конкурентные преимущества для зарубежной продукции с уничтожением собственной. 

 4. Создание избыточных административных барьеров и дублирование функций уже выполняемых спортивным и профессиональным сообществом:

Требование о допуске к эксплуатации всех БВС, включая авиамодели, только при наличии сертификата летной годности и пилотских свидетельств, выданных уполномоченным государственным органом, представляется явно избыточным

• Избыточно: В отношении авиамоделей массой конструкции до 25 кг сертификация типа не требуется, т.к. каждый тип конструктивно регламентирован правилами Международной Федерации Аэронавтики (FAI). Правила FAI локализованы в России и утверждены Министерством спорта РФ. Исполнение строгих технических требований FAI контролируется перед каждым взлетом модели на каждом спортивном мероприятии. 
• Избыточно: БВС массой до 30 кг, не предназначенные для авиационных работ, являются ядром развития рынка "AeroNet", давая разработчикам широкую вариативность в создании новых прототипов, стимулируя рост инноваций и кадрового потенциала. Бюрократизация и введение административных барьеров в виде сертификации для БВС указанной категории приведет к миграции технологических идей и интеллектуального потенциала в государства с большей свободой и возможностями развития. 
• Избыточно: Обязательность получения Свидетельства пилота. Так, например, каждый член Федерации авиамодельного спорта России проходит соответствующую спортивную подготовку, включающую изучение необходимых правил полетов и использования авиамоделей в соответствии с требованиями Международной Федерации Аэронавтики FAI, локализованными для России и утвержденными Министерством спорта РФ. Квалификация подтверждается официальными спортивными званиями и спортивными лицензиями Федерации авиамодельного спорта России. 
• Дублирование: Разработка процедур регистрации и маркировки еще в 2015 году начата нашей Ассоциацией и близка к завершению. Идентификация пилотов и маркировка БВС предназначенных для спорта (авиамоделей) десятки лет выполняется Федерацией авиамодельного спорта России (ФАСР) в соответствии с Правилами Международной Федерации Аэронавтики FAI, в которую входит Россия.  Данная практика может быть расширена на БВС авиации общего назначения (хоббийные БВС) без увеличения нагрузки на бюджет и уполномоченный государственный орган. 
• Дублирование: Подготовка, обучение и выдача подтверждающего документа (лицензии) для авиамоделиста так же выполняется ФАСР в соответствии с правилами FAI. Этого абсолютно достаточно для запуска авиамоделей и необходимо так же распространить эту практику на хоббийные БВС. ? Дублирование: Ассоциация эксплуатантов и разработчиков БАС еще в начале 2015 года инициировала ведение реестра владельцев и создание системы он-лайн регистрации всех БВС, интегрированной в государственный реестр гражданских воздушных судов. Система находится в разработке и может быть введена в Таким образом, профессиональные некоммерческие и общественные организации имеют наработанные методики, региональные структуры и необходимые инструменты для эффективного выполнения предусмотренных законом процедур. 

5. Не достижение целей обеспечения национальной и авиационной безопасности. 

• Предложенные запретительные меры не уменьшают риск противоправного применения беспилотных систем, т.к. не содержат организационно-технологических решений по контролю за перемещением дронов. 
• Нормативные процедуры, такие как сертификация, не препятствуют противоправному применению БВС. Для идентификации владельца достаточно регистрации; 
• Законом не предусмотрено применение контрольных и превентивных технологий обеспечения безопасности. Такие решения существуют и предложены в дорожной карте AeroNet. 

6. Уничтожение авиамоделизма как спорта, как технического творчества, и как системы начальной профориентации детей и молодежи для Национальной Технологической Инициативы.

• Прекращение проведения на территории России Международных соревнований по авиамодельному спорту (около 140 в год) ввиду невозможности процедур сертификации, СЛГ и Свидетельства пилота для зарубежных спортсменов. 
• Для детей невыполнимыми и избыточными являются Сертификация, получение Сертификата летной годности на десятки тысяч ежегодно создаваемых авиамоделей. 
• Для авиамоделистов избыточным является требование обязательного наличия выданного уполномоченным органом в области гражданской авиации свидетельств экипажа беспилотного воздушного судна. 

По мнению Ассоциации, необходимо срочное внесение изменений в Воздушный кодекс, для устранения законодательного перекоса между интересами безопасности, развития рынка и сохранения свободы детского технического творчества. 

Предлагается опереться на детально проработанную концепцию развития беспилотных авиационных систем, согласованную Правительством РФ, уполномоченным государственным органом (Минтранс) и рядом других ФОИВ, профессиональным сообществом, а именно:

— Выполнение уполномоченным государственным органом необходимых процедур за беспилотными воздушными судами массой более 30 кг.

— Выполнение некоммерческими профессиональными объединениями необходимых процедур за беспилотными воздушными судами массой 30 кг и менее под контролем со стороны уполномоченного государственного органа;

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Детально предлагается установить:

1. В отношении регистрации

a. Обязательной государственной регистрации подлежат только БВС массой 30 кг и более;

b. Обязательная регистрация БВС массой 30 кг и менее осуществляется некоммерческими организациями, уполномоченными ФОИВ в сфере гражданской авиации, при условии интеграции базы данных о зарегистрированных БВС с базой данных (реестром) указанного ФОИВ;

c. Контроль за выполнением функций регистрации БВС некоммерческими организациями возложить на уполномоченный Федеральный орган исполнительной власти в сфере гражданской авиации;

2. В отношении сертификации

a. Обязательной сертификации уполномоченным ФОИВ в сфере гражданской авиации, подлежат БАС только в составе с БВС массой от 30 кг, выполняющие авиационные работы;

b. Обязательное наличие сертификата летной годности, выданного уполномоченными ФОИВ в сфере гражданской авиации, требуется только для БВС массой 30 кг и более;

c. Обязательное наличие сертификата летной годности (эквивалентного ему документа), выданного некоммерческим профессиональным объединением для БВС массой 30 кг и менее в соответствии с требованиями профобъединения, согласованными с уполномоченным ФОИВ;

3. В отношении свидетельств для экипажа беспилотного воздушного судна

a. Обязательное наличие выданного органом, уполномоченным Федеральным органом исполнительной власти в сфере гражданской авиации, свидетельства для экипажа БВС, использующегося для выполнения авиационных работ, либо для осуществления коммерческих воздушных перевозок.

b. Обязательное наличие выданного органом, уполномоченным Федеральным органом исполнительной власти в сфере гражданской авиации, свидетельства для экипажа БВС массой 30 кг и более.

c. Обязательное наличие выданного некоммерческой профессиональной организацией в соответствии с требованиями уполномоченного Федерального органа исполнительной власти в сфере гражданской авиации, свидетельства для экипажа БВС массой 30 кг и менее, использующегося для выполнения авиационных работ, либо для осуществления коммерческих воздушных перевозок.

4. В целях обеспечения Национальной безопасности и безопасности полетов

a. Обязательное использование для БВС массой от 1,5 кг, за исключением спортивных авиамодельных классов, зарегистрированных в установленном порядке в качестве официальных спортивных дисциплин, специальных технических устройств, обеспечивающих возможность дистанционной идентификации БВС и обратной связи с внешним пилотом/оператором, с целью предупреждения о нарушении запретной зоны;

b. Использование исключительно киберзащищенных технологий для передачи критической для безопасности полета информации;

с. Использование технологий не допускающих несанкционированное наблюдение за авиационной деятельностью на территории РФ.

Позиция Ассоциации письменно направлена в ряд официальных государственных органов, Администрацию Президента РФ и Президенту России лично.

Мы рассчитываем быть услышанными, и совместно с органами власти провести работу по гармонизации воздушного законодательства с интересами безопасности, рынка, авиамоделистов, а так же с учетом мирового опыта.